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GOBIERNO109
Javier Zelaznik
en “Introducción a la ciencia política (nueva versión)”,
J. Pinto (comp.)
La idea de gobierno es central para el estudio de la política. Esto no es casual ya que ambos conceptos se encuentran
estrechamente relacionados: el gobierno constituye el centro desde el cual se ejerce el poder político sobre una
sociedad.110 Podría decirse que el gobierno tiene una función identificadora de la actividad política, [es] el núcleo
irreductible, sin el cual parece difícil pensar en la dimensión propia de lo político".111 Este artículo, sin embargo, no
intenta discutir los nexos entre ambos conceptos. Tampoco busca rastrear el desarrollo histórico del concepto de
gobierno o de las diferentes configuraciones en que se cristalizó a través de los siglos.112 Mucho más modesto, el objetivo
de este artículo es dar cuenta de algunos aspectos del gobierno como fenómeno político actual. Aunque el énfasis está
puesto sobre los modernos sistemas políticos democráticos, muchos de los temas que aquí se discuten son también
válidos para otras experiencias históricas, o para situaciones no democráticas.
Tal tarea, sin embargo, está cargada de ambigüedades. Sin duda, una de las cuestiones que más enrarece el aire
terminológico de la ciencia política es la falta de acuerdo en cuanto al significado de sus conceptos y, en particular, la
imprecisión y vaguedad con que se usan. El origen de tales malentendidos es claro: en la medida en que las definiciones
no son obvias sino que se construyen por un proceso de abstracción y generalización de determinados elementos de la
realidad (los conceptos no son la realidad en sí misma), la connotación del concepto dependerá de la subjetividad de
quien lo construya, y del grado de relevancia que le asigne a los diferentes elementos que lo componen. El concepto de
gobierno no está exento de este problema. La primera parte del artículo está dirigida a discutir tal ambigüedad
conceptual.
La referida centralidad del gobierno en los sistemas políticos no implica, sin embargo, que no pueda estar organizado de
diferentes maneras. La segunda parte da cuenta de tal diversidad tomando como punto de partida ciertas características
institucionales del sistema político. Más precisamente, lo que se busca es identificar diferentes configuraciones
institucionales que den cuenta de la interrelación entre las dos instituciones fundamentales que intervienen en el proceso
de toma de decisiones en los regímenes políticos democráticos: el poder ejecutivo y el poder legislativo. De esta manera,
elaboraremos la distinción entre gobierno parlamentario, presidencial, y semi-presidencial.
Tres formas de abordar el análisis del gobierno
Esta sección analiza tres abordajes alternativos y complementarios a partir de los que se puede dar cuenta del gobierno
como fenómeno político. El primero considera al gobierno como conjunto de individuos que ejercen el poder de
autoridad en un sistema político, esto es, las autoridades o, mejor aún, los titulares de los roles que poseen autoridad. El
concepto aquí está centrado en determinados actores individuales o colectivos que ocupan los puestos de liderazgo
político. El segundo abordaje considera al gobierno como un conjunto de actividades vinculadas al proceso de toma de
decisiones políticas. En este sentido el concepto se caracteriza por hacer referencia a funciones. Finalmente, desde un
tercer abordaje, el término gobierno hace referencia a las instituciones a partir de las cuales se ejerce la autoridad, más
concretamente, a las estructuras de toma de decisiones políticas.
El gobierno como conjunto de actores
En esta perspectiva el foco está puesto en el conjunto de personas que ejercen el poder político y, en consecuencia,
determinan la orientación política de una sociedad. Para ello, sin embargo, parece más apropiado emplear la expresión
"gobernantes". En tanto actores, el gobierno (los gobernantes) se refiere a los miembros de un determinado poder: el
ejecutivo.
Originariamente, su función era implementar las decisiones tomadas por otros actores, sea el rey o el parlamento. Sin
embargo, esta visión tiene poco que ver con las funciones que actualmente desempeñan los ejecutivos, aun en regímenes
políticos democráticos. Sin duda, el poder ejecutivo no sólo implementa políticas públicas sino que se ha transformado en
el centro desde el cual emana la mayoría de las iniciativas políticas.
En los regímenes democráticos modernos, cuando identificamos al gobierno con el poder ejecutivo lo normal no es
referirse a la totalidad de los miembros de dicho poder, sino sólo al segmento superior de funcionarios políticos cuya
permanencia depende del apoyo popular o parlamentario que logren mantener. Esto incluye al jefe de gobierno, los
ministros del poder ejecutivo, y todos aquellos funcionarios designados por ellos para la dirección de las funciones
políticas. Es en este sentido que puede sostenerse que el gobierno "es una red de funcionarios públicos íntimamente
ligados al ejecutivo, que participan en los procesos de diseño y ejecución de políticas como miembros de dicha red, y cuya
permanencia es inseparable de la del ejecutivo.
El crecimiento de la actividad gubernamental ha sido acompañado por el desarrollo de una burocracia compuesta por
funcionarios profesionales de carrera cuya permanencia en el cargo no depende de la coyuntura política. En muchos
casos, en la cumbre jerárquica de los ministerios encontramos tales funcionarios que tiene por misión "definir las futuras
políticas alternativas, y asesorar a los ministros acerca de los cursos de acción presentes". En esos casos, algunos autores
elaboran la distinción entre gobierno electo (limitado en el tiempo) y gobierno permanente de funcionarios de carrera
que es el que compone y hace funcionar el brazo administrativo del Estado.
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109 Este artículo es una versión modificada de un artículo anterior escrito en colaboración con Hipólito Orlandi. Esta nueva versión está dedicada a su memoria.
*Universidad de Buenos Aires-CONICET.
110 Política ha sido definida como "gobiernos de la polis". Ver Giuliano Urbani: L'analisi del sistema político, Bolonia, Il Mulino, 197 1.
111 Maurizio Cotta: "Los gobiernos", en Gianfranco Pasquino y otros: Manual de Ciencia Política, Madrid, Alianza, 1988, p. 3 11.
112 Para ello, véase Samuel Finer: The History of Government from the Earliest Times, Oxford, Oxford University Press, 1997; y Hipólito Orlandi: "La evolución
histórica de las instituciones de gobierno", en Hipólito Orlandi (comp.): Las Instituciones Políticas de Gobierno, Vol. 1, Buenos Aires, Eudeba, 1998.
Este último se halla en subordinación jerárquica respecto del primero, pero el gobierno electo necesita de los
funcionarios profesionales para contar con su saber técnico especializado.
Interesa, sin embargo, más que esos actores en sí, la cuestión del poder de autoridad. El mando efectivo de quienes
gobiernan es esencialmente una cuestión de autoridad de los titulares del poder. En una primera aproximación, no es una
cuestión de normas, sino de personas, un poder de autoridad subjetivo. La autoridad puede ser vista como "una energía
espiritual debida a una cierta calidad o valor de la voluntad y de la inteligencia que permite a una política asumir la
empresa del gobierno del grupo, haciéndose obedecer por los demás hombres en nombre del orden". Sin embargo, el
poder de autoridad es mucho más que "una energía espiritual". En los modernos sistemas políticos el poder de gobierno
no es una característica "personal" sino que se encuentra institucionalizado. De esta manera, el gobierno es el poder de
autoridad formalizado en el orden constitucional y legal (así como en ciertas prácticas que con el tiempo se cristalizan),
quedando subordinado en su ejercicio, administración y contralor a ese ordenamiento."
En este sentido es posible distinguir entre estructuras de autoridad (las instituciones que confieren poder) y las
autoridades (los titulares de los roles de autoridad), quedando claro que el poder es del cargo, y sólo pasa a la persona en
la medida que lo ocupa. Así, el poder de autoridad ya no es subjetivo, no descansa en el prestigio, la influencia, la
reputación moral, etc. En un gobierno institucionalizado, el acto de los gobernantes en el ejercicio de sus funciones es
objetivo: no es tomado en nombre propio, sino de la autoridad conferida por el cargo; y la obediencia de los ciudadanos
se dirige a la institución de gobierno de la que emana. Por supuesto que las características personales son importantes: de
ellas depende la extensión en que los poderes institucionalizados son efectivamente instrumentados. Puede hacerse uso
de todos los poderes adscriptos al cargo o, por el contrario, pueden usarlos de manera parcial. Sin embargo, son las
instituciones las que marcan los límites de la actuación de los gobernantes. De esta manera, la institucionalización del
poder de autoridad remite a la idea de gobierno como estructura (como conjunto de instituciones políticas), y reenvía la
noción de gobierno como conjunto de actores a la teoría de las elites.
El gobierno como conjunto de funciones
La segunda de las perspectivas a partir de la cual es posible abordar el problema del gobierno es la del conjunto de
funciones o actividades que lo definen. En este sentido, debido a la amplia gama de actividades desarrolladas, resulta
escabroso especificar "la" función del gobierno. Son pocas las actividades que en diferentes momentos históricos (y en
diferentes puntos geográficos) no hayan sido consideradas como propias por parte del gobierno. De la misma manera, no
existe ninguna actividad que haya sido ejecutada "exclusivamente" por el gobierno.
Sin embargo, es posible superar tal indeterminación. Etimológicamente, el término gobierno deriva de la palabra griega
kybernao, que hace referencia al timón con el que se dirige una embarcación. Podría sostenerse que la dirección política
es, sin más, "la" función del gobierno. De hecho, los desarrollos de la teoría sistémica y del estructural-funcionalismo
parecen acercarse a ello cuando sostienen que la función del sistema político o del gobierno, es el "logro de objetivos"
(Talcott Parsons), la "asignación de valores con autoridad" (David Easton) o la "elaboración, aplicación y adjudicación de
normas" (Gabriel Almond y G. Bingham Powell). Lo que está detrás de esas elaboraciones, inclusive detrás de la mera
idea de que gobernar es lo mismo que dirigir, es que la función básica del gobierno es tomar decisiones políticas, es decir,
decisiones vinculantes para todos los miembros de la comunidad, cuya obligatoriedad está, en última instancia,
garantizada por la amenaza o el uso de la violencia física legítimamente monopolizada por el Estado. Como recuerda
Weber, estas decisiones surgen de la íntima subjetividad del político (el gobierno como conjunto de actores), y en este
sentido se caracterizan por la discrecionalidad y por estar sesgada por juicios de valores.
A pesar de la centralidad de la idea de decisión, para que la idea de gobierno tenga un significado sustantivo se requiere
no sólo que se tomen decisiones, sino también que las decisiones sean implementadas efectivamente. En este sentido es
posible remitirse a la distinción clásica entre decisión y administración como tipos ideales." La toma de decisiones es la
función típica del gobierno, mientras que la administración (implementación) es asignada a un conjunto de funcionarios
profesionales que conforman la burocracia pública. El desarrollo de la administración aparece definido por su carácter
repetitivo, limitándose a ejecutar decisiones previamente adoptadas por el gobierno. Aquí se elimina tanto la
discrecionalidad como el espacio para la innovación. Como recuerda Weber, la administración se desarrolla "sin pasión
ni pretensión", ateniéndose al expediente. Si bien es el gobierno quien tiene el papel central en la toma de decisiones, la
burocracia pública es la que permite que aquéllas sean llevadas efectivamente la práctica. Así, la idea gobernabilidad
democrática descansa no sólo en la capacidad del gobierno (electo) para tomar decisiones, sino en su capacidad para
garantizar que la burocracia (gobierno permanente, en el sentido sugerido anteriormente) las implemente.
Aunque resulta claro que la toma de decisiones es la función típica de los gobiernos, es menos claro cuáles son los
aspectos sobre los que éstos pueden utilizar su potestad. Ya se ha señalado la dificultad para determinar las actividades
específicas y propias del gobierno, sin embargo, es posible identificarla manera en que, con distinto recorrido de país en
país, fue expandiéndolas durante los últimos siglos
Inicialmente es posible identificar dos actividades que han sido ampliamente asociadas al gobierno: "el mantenimiento
de la unidad de la comunidad política hacia el interior" (problema de la custodia de un orden asociativo, de la
integración, incluida la contención de las tendencias de disgregación, y de la salvaguardia de la paz interna), y "la tutela
de la comunidad política frente al exterior" (problema de la guerra y de la paz externas)." La seguridad, tanto interna
como externa, aparece como la base de sustentación de una comunidad política, y el gobierno se convierte en garante de
las mismas.
A pesar de su importancia, ni siquiera ellas son enteramente de su exclusividad, ya que históricamente es posible
encontrar a actores de carácter privado encargados de garantizarlas.
Ambas sólo se asocian exclusivamente al gobierno en la medida en que van surgiendo los modernos estados nacionales.
Como recuerda Heller, "los reinos y territorios de la Edad Media eran, tanto en lo interior como en lo exterior, unidades
de poder político, por así decirlo, sólo intermitentemente e incluso, durante siglos, sólo excepcionalmente (...) su poder
estaba limitado, en lo interno, por los numerosos depositarios de poderes feudales corporativos y municipales, y, en lo
exterior, por la Iglesia y el Emperador". Esta situación comienza a superarse con el proceso de centralización política que
lleva a la creación del Estado moderno. Por este proceso, el gobierno (el monarca) expropia a los detentadores privados
de poderes de autoridad, unificando tales actividades en un cuadro administrativo profesionalizado que conforma la
burocracia estatal. Así, el monopolio del uso legítimo de la fuerza por parte del Estado, que marca la exclusividad del
gobierno en las actividades de defensa y seguridad nacional (interna y externa), es sólo un producto histórico cristalizado,
principalmente, en el Estado moderno.
El ejercicio de la violencia por parte de personal especializado para asegurar la seguridad interior y la defensa (policía y
fuerzas armadas, respectivamente) no es más que una modalidad de intervención posible, ni siquiera tiene por qué ser la
principal. En realidad, tales actividades "están en la base de una gama muy variada de contenidos específicos de la
actividad de gobierno, que se distribuyen entre el polo negativo de las acciones de policía y el polo positivo de la previsión
y provisión del moderno Estado bienestar" en cuanto al mantenimiento del orden asociativo; y entre el polo negativo de
la acción bélica y el positivo de las relaciones diplomáticas y comerciales en referencia a la seguridad exterior." De esta
manera queda claro que las dos actividades señaladas como comunes a todos los gobiernos no son, sin embargo, ni
exclusivas de ellos, ni necesariamente violentas.
Aunque el proceso de centralización política, al que se hizo referencia anteriormente, lleva a la creación del Estado
absolutista, la progresiva diferenciación entre las esferas de lo público y lo privado, enraizada en el proceso de
modernización social, termina con la creación de dos esferas de poder separadas: por un lado la del Estado (la del
gobierno político) y por el otro, la del mercado (el poder económico). De la conjunción de ambas tendencias surge
históricamente, aunque en diferentes momentos en los distintos países, el Estado mínimo o liberal. Su nombre ya
expresa el carácter limitado de sus actividades: la defensa exterior, en su modalidad de Fuerzas Armadas y de estructura
diplomática, la manutención del orden interno, mediante las acciones de policía y la administración de justicia, y la
extracción de recursos de la sociedad para sostener tales actividades (función impositiva o extractiva).
A partir de allí, la caracterización de diferentes formas de Estado es considerada como el indicador que permite
observarla ampliación y diversificación de las actividades del gobierno.
Durante el siglo XX se ha evidenciado un notable crecimiento de las mismas, lo que ha llevado a la estructuración de lo
que se conoce, de manera genérica, como Estado de bienestar. En éste, el Estado adiciona a sus actividades tradicionales
otras tales como la educación, la asistencia sanitaria, vivienda, la seguridad social, el desarrollo de la economía, la
producción de bienes, la búsqueda del pleno empleo, etc. En ese proceso histórico, sin embargo, lo que ha cambiado no es
la función del gobierno (la toma de decisiones políticas y, eventualmente, garantizar su implementación por parte de la
burocracia), sino el conjunto de problemas o áreas temáticos sobre los que el gobierno pretende ejercer sus función
típica.
El gobierno como conjunto de instituciones
Enfocar al gobierno en términos institucionales requiere diferenciarlo/relacionarlo con algunos conceptos conexos que
frecuentemente son utilizados de manera confusa, o aun como sinónimos. Se impone, entonces, una delimitación del
concepto de gobierno con respecto a los de sistema político y régimen político.
El concepto de sistema político, referido a un conjunto de instituciones, grupos y procesos políticos caracterizados por un
cierto grado de interdependencia recíproca, posee una controvertida historia. Tal controversia se desata, principalmente,
con la apropiación del término por una de las perspectivas que se dedica a su estudio, propuesta originalmente por David
Easton," que se conoce como análisis sistémico. Desde entonces se ha tendido a homologar de manera inmediata al
sistema político con la concepción eastoneana, esto es, con una particular visión teórica y con una determinada
metodología para estudiarlo.
Para este enfoque de análisis, enraizado en el conductismo de la segunda postguerra y basado en la teoría general de los
sistemas, un sistema político es, antes que nada, un conjunto de conductas interrelacionadas a partir de las cuales se
asignan valores con autoridad en un sistema social. Las notas características del enfoque sistémico, desde el punto de
vista de su metodología, son: a) el estudio de la política desde una perspectiva general, que busca precisar las
características presentes en todos los sistemas antes que hacer referencia a casos particulares y, b) la atención a los
procesos políticos, antes que a las estructuras. Sin embargo, en cuanto a los fines planteados en esta sección, es de poca
utilidad una perspectiva que considera que "la estructura es definidamente secundaria, tanto que sólo de manera
incidental y con fines de ilustración se requiere algún comentario acerca de ella".
Un camino original es el seguido por Leonardo Morlino, quien aprovecha elementos del análisis sistémico para distinguir
los componentes institucionales de los sistemas políticos (ver esquema l). Así, el sistema político está compuesto por tres
elementos centrales: en primer lugar la comunidad política, esto es, el conjunto de individuos activos, organizados o no,
que componen un sistema político dado; en segundo lugar, el régimen político, esto es, el conjunto de instituciones que
da soporte al sistema político (y sobre el que centraremos el análisis); y finalmente las autoridades, esto es, los titulares
de roles con autoridad, lo que remite al tema de los gobernantes y aclara el carácter objetivo (institucional) de su poder.
Como puede observarse, en este enfoque el régimen político posee un carácter diferenciable, por medio de la
inclusividad, respecto al sistema político. Morlino, sin embargo, da un paso más, y pasa a determinar los diferentes
elementos que constituyen al régimen. Ellos son:
1 .un conjunto de estructuras de autoridad encargadas de a) tomar decisiones, y b) implementar las decisiones; 2.un
conjunto de normas y procedimientos (reglas formalizadas) y reglas de juego (reglas no formalizadas) que determinan: a)
la forma de elección o designación de las personas que ocupan las estructuras de autoridad, b) los mecanismos a través
de los que se toman e implementan decisiones, c) la forma en que se interrelacionan las diferentes estructuras de
autoridad, y d) la forma en que se relacionan las estructuras de autoridad con la comunidad; 3.las ideologías, valores y
creencias cristalizadas en las estructuras, normas y procedimientos del régimen, es decir, los valores dominantes que se
encuentran institucionalizados y que legitiman al régimen político.
Es esta desagregación de los componentes del régimen político lo que nos permite identificar al gobierno como conjunto
de instituciones. Para ello, es necesario pasar al nivel de las estructuras de autoridad (el poder objetivado en
instituciones) y, más precisamente, de las estructuras de toma de decisiones. Queda delimitado entonces el ámbito del
concepto: el gobierno como institución forma parte de las estructuras de toma de decisiones que posee el régimen político
de un sistema político dado. Así, de la misma manera que régimen político no es sinónimo de sistema político, sino que
constituye una parte de éste, el gobierno es, a su vez, un elemento constituyente del régimen político, de sus estructuras
de autoridad y, más precisamente, de aquellas encargadas de tomar decisiones.
Pero no todos los problemas conceptuales están superados. Es verdad que ya hemos trazado la línea de conversión que
nos permite diferenciar conceptualmente al sistema, el régimen y el gobierno; y sabemos también que este último está
constituido por instituciones encargadas de tomar decisiones. Sin embargo, queda en pie una pregunta importante:
¿cuáles son las estructuras de toma de decisiones que forman el gobierno? o, más precisamente, ¿cuál es el grado de
superposición e identificación entre gobierno y estructuras de toma de decisiones?
En este sentido, es posible encontrar dos perspectivas básicas, utilizadas en el estudio de los sistemas políticos concretos.
En la primera, el gobierno designa al conjunto de las estructuras de toma de decisiones, coincidiendo ambas de manera
exacta. Esto nos lleva a conferirle carácter gubernamental tanto al poder ejecutivo como al legislativo. Por lo general,
cuando se hace referencia a esta perspectiva se habla de "gobierno en sentido amplío" o "las instituciones de gobierno".
Así, éste es definido como el conjunto de órganos políticos a los que, institucionalmente, les está confiado la toma de
decisiones políticas.
Cabe hacer dos comentarios con respecto a esta perspectiva. El primero es que, de alguna manera, se acerca al esquema
funcionalista en la medida que, partiendo del principio de que la función del gobierno es tomar decisiones se pasa a
identificar, inmediatamente, a las estructuras de autoridad que intervienen activamente en el proceso de toma de
decisiones, considerándolas todas ellas como pertenecientes al gobierno. En el límite, además del ejecutivo y el
legislativo, el poder judicial (al menos el órgano que lo encabeza) e incluso algunos sectores de la burocracia pasan a
formar parte de las instituciones de gobierno.
El segundo comentario, derivado del anterior, es que la determinación de las instituciones de gobierno depende, como es
obvio, de los distintos tipos de regímenes políticos ya que éstos se diferencian, entre otras cosas, por establecer diversas
redes institucionales en el proceso de toma de decisiones. Si se considera, por ejemplo, las instituciones anteriormente
señaladas, se notará que la afirmación sólo puede considerarse cierta con respecto a los gobiernos constitucionales. En
muchos otros regímenes, por el contrario, no existen instituciones legislativas (piénsese en los regímenes militares de
Latinoamérica), y aun existiendo, muchas veces no puede ser considerados como instituciones que tomen decisiones,
como en los casos de los regímenes de partido único.
En la segunda perspectiva el término gobierno designa a un órgano particular de las estructuras de toma de decisiones;
más específicamente, lo que el pensamiento liberal ha denominado como poder ejecutivo." Desde esta perspectiva, se
habla de "gobierno en sentido estricto" o "el gobierno". Así, éste es un elemento central de las estructuras de toma de
decisiones aunque sin agotarlas, ya que los órganos legislativos (parlamentos y congresos), aun no perteneciendo a las
instituciones gubernamentales, están también implicados activamente en el proceso decisorio (al menos en los regímenes
constitucionales). Esta forma de identificar al gobierno en términos institucionales se acerca al primero de los abordajes
ensayados en este artículo, en el que se identificaba al gobierno con aquellos individuos que ocupaban posiciones de
autoridad en el poder ejecutivo (aunque en este último, como ya se ha señalado, el énfasis se coloca sobre aspectos
subjetivos antes que objetivos).
La distinción entre gobierno en sentido amplio y sentido estricto puede también rastrearse en el uso que se le da al
término gobierno. En su sentido estricto, el término está ampliamente desarrollado en los análisis académicos de Europa
continental e Iberoamérica, y en la opinión pública en general. Por el contrario, en el mundo académico anglosajón la
palabra government tiene un significado más abarcativo, referido al conjunto de las instituciones que interviene en la
toma decisiones (y muchas veces a todas las estructuras con autoridad), utilizándose los términos cabinet (en Gran
Bretaña) o administration (en Estados Unidos) para hacer designar al gobierno en sentido estricto.
En la medida en que las estructuras políticas están escasamente diferenciadas, existe una identificación entre ambas
perspectivas ya que la decisión está en las manos de un único detentador de poder. El proceso de modernización política,
diversificando las estructuras de autoridad, marca el punto en que ambas empiezan a transitar por caminos distintos.
Mientras una perspectiva queda atada a la función de toma de decisiones y se expande en la medida en que nuevas
instituciones se suman a ella (gobierno en sentido amplio), la otra se aferra a la institución que originariamente cumplía
tal función, que conserva su denominación aunque ya no cumpla con tal función de manera excluyente (gobierno en
sentido estricto).
La tendencia general, en los regímenes democráticos, durante la última década ha sido la del aumento del poder de los
ejecutivos en relación al de los parlamentos y congresos, reforzando la idea que asimila el gobierno con el poder
ejecutivo. Esta tendencia es muy clara en la mayoría de las nuevas democracias presidenciales latinoamericanas, pero
también se puede percibir en las consolidadas democracias parlamentarias de europeas. Al parecer, la ambigüedad del
concepto no puede ser eliminada totalmente pero, al menos, puede ser especificada y circunscrita.
Formas de gobierno
El desarrollo de las formas de gobierno a lo largo de la historia puede ser abordado desde dos perspectivas
complementarias que echan luz sobre diferentes fenómenos. La primera perspectiva consiste en rastrear la manera en
que éstas fueron elaboradas dentro del pensamiento político. La segunda perspectiva rastrea la evolución de las
instituciones de gobierno, lo que permite aprehender las modalidades en que históricamente se estructuraron las formas
políticas. El estudio de las ideas y de las instituciones políticas son dos focos que echan luz, por carriles distintos aunque
complementarios, sobre el camino en que evolucionaron históricamente las estructuras políticas.
Los principales desarrollos teóricos acerca de las diferentes formas de gobierno marcan una "tradición de discurso" en el
análisis sociopolítico, esto es, una preocupación constante por una tema que va sucediéndose a lo largo de la historia del
pensamiento. Aunque las indagaciones no lleguen siempre a las mismas respuestas, el hecho relevante que marca una
tradición discursiva es que las preguntas sigan siendo las mismas. Mientras la continuidad de las preguntas surge de la
persistencia de ciertos núcleos problemáticos sobre los cuales no parece posible dar una contestación definitiva; la falta
de unanimidad en las respuestas deriva no sólo de la subjetividad de los diferentes teóricos, filósofos y analistas abocados
a estos temas, sino también de la mutación a la que está sujeto, durante largos períodos históricos, todo fenómeno social
como el gobierno.
En cuanto a la evolución histórica del gobierno, tras la complejización de la vida política en los últimos dos siglos, es
posible distinguir a los sistemas políticos en términos de la medida en que el poder de decisión está concentrado en un
solo detentador de poder, o distribuido a lo largo de una amplia red de instituciones con autoridad y de actores con
influencia.
Paralelamente, se han desarrollado una serie de restricciones o límites al poder del gobierno que se condensan en el siglo
XIX con el surgimiento del constitucionalismo.
Las virtudes de un gobierno constitucional se refieren no sólo a la idea de limitar al poder, de anular la arbitrariedad de
los gobernantes o recortar sus prerrogativas sino, como contrapartida, la de garantizar la autonomía individual y la
multiplicación de las esferas libres de la intervención del poder político. Más recientemente, el gobierno constitucional
vio expandir su base de apoyo mediante la inclusión total de la ciudadanía en el proceso político, lo que condujo a la
aparición de los modernos regímenes democráticos. En esta sección analizamos dos dimensiones a partir de la cual es
posible distinguir entre formas de gobierno, quedando claro que su aplicación es especialmente relevante para regímenes
políticos constitucionales y democráticos.
Uno de los elementos institucionales más importantes en la distinción entre formas de gobierno democrático es la
manera en que se interrelacionan las dos instituciones fundamentales que intervienen en el proceso de toma de
decisiones: el poder ejecutivo y el poder legislativo. Ello permite el desarrollo de, al menos, tres formas de gobierno:
parlamentarismo, presidencialismo y semi-presidencial.
PARLAMENTARISMO
El parlamentarismo es la forma de gobierno que más estrechamente ha estado asociada a la democracia. De hecho, con la
excepción de los Estados Unidos, todas las democracias con un alto nivel de estabilidad política poseen gobiernos
parlamentarios. El origen de esta forma de gobierno se relaciona con las sucesivas reformas políticas que transformaron a
las monarquías absolutas de los siglos XVII y XVIII en los modernos regímenes políticos democráticos.
El impulso inicial, siguiendo el desarrollo inglés (cuna del parlamentarismo), consistió en el pasaje desde la monarquía
absoluta a la monarquía constitucional. Este momento, caracterizado en Inglaterra por la Gloriosa Revolución de 1688 y
recogido a nivel teórico por John Locke, estaría centrado en el desarrollo de restricciones sobre la acción del monarca, y
la jerarquización del Parlamento como un órgano político de legitimidad popular, equiparándolo al rey, y adquiriendo la
potestad de aprobar o desaprobar sus iniciativas o las de su Consejo de Estado. El pasaje a la monarquía constitucional
significó sustituir un modelo político monista (con un solo foco de poder: el rey) a otro modelo de carácter dual, basado
en una doble legitimidad. Por un lado la tradicional, corporizada en la figura del monarca, quien ejerce el gobierno a
través de un primer ministro y su gabinete, y que aún conserva la facultad efectiva de disolver al Parlamento. Por el otro
lado, la legitimidad popular (aunque limitada), cristalizada en un Parlamento, encargado de legislar, y sin cuyo voto ni las
decisiones del rey entran en vigencia, ni el Primer Ministro, propuesto por el monarca, puede asumir sus funciones.
El pasaje de la monarquía constitucional a la monarquía parlamentaria tuvo lugar a lo largo del siglo XVIII, con el
advenimiento de la dinastía de los Hannover en Gran Bretaña. El proceso se caracterizó por la declinación del poder real
y el paralelo fortalecimiento de la autoridad parlamentaria. En ese proceso, el Primer Ministro y su gabinete se
independizaron del monarca, apropiándose progresivamente de sus facultades gubernamentales, y aumentando su
dependencia con respecto al Parlamento (del cual son miembros, y frente al que son responsable). El Primer Ministro se
convierte en el Jefe de Gobierno, mientras el rey ocupa una posición formal y simbólica como Jefe de Estado, alguien que
reina pero no gobierna. Similares desarrollos llevaron a la aparición del parlamentarismo en otros países de Europa.
Estructuralmente, el parlamentarismo está caracterizado por la fusión, antes que por la división de poderes. Esto implica
que no existe una independencia entre el ejecutivo y el legislativo.
El modelo parlamentario puede resumirse en cuatro características típicas; estructura dualista y colegiada del ejecutivo,
elección indirecta del Jefe de Gobierno, el gobierno no es elegido por un período fijo, y el parlamento es elegido de
manera directa por un período que puede ser acortado.
Estructura del Poder Ejecutivo
Uno de los datos estructurales más característicos del parlamentarismo es su estructura dualista, esto es, la distinción de
funciones entre el Jefe de Gobierno, quien tiene a su cargo la dirección política y administrativa (y que genéricamente
recibe el título de Primer Ministro)," y el Jefe de Estado, cargo de característica simbólica y ceremonial, que es ocupado,
en las monarquías por un rey, y en las repúblicas por un presidente elegido por el Parlamento por un período fijo.
El dualismo del ejecutivo parlamentario se combina con su carácter colegiado. El ejecutivo se constituye como un cuerpo
colegiado (gabinete o consejo de ministros) que está integrado por el Primer Ministro (quien lo preside) y por el resto de
los ministros encargados de administrar las diferentes áreas del Estado. Aunque originalmente el Jefe de Gobierno es
sólo un primus interpares, en los hechos el grado de preeminencia que posee sobre el resto de los miembros del Gabinete
es variable. En las últimas décadas puede evidenciarse una concentración del poder de autoridad en la figura del Primer
Ministro, sin que por ello la estructura de gobierno pierda su carácter colegiado en la medida en que prima el criterio de
la responsabilidad colectiva.
Elección del Jefe de Gobierno
El Primer Ministro es elegido de manera indirecta por el Parlamento (elegido por sufragio popular). Si bien es el Jefe de
Estado quien propone su designación (excepto en Japón y Suecia, donde la propuesta es hecha por el Parlamento o un
organismo interno al mismo), su poder es sólo formal ya que el Jefe de Gobierno no es investido a menos que cuente con
el consentimiento parlamentario. La designación del resto de los ministros tiene lugar, generalmente, en un momento
posterior, a propuesta del Jefe de Gobierno. Sin embargo, a pesar de su preeminencia, la fuente de legitimidad del Primer
Ministro es la misma que la del resto de los miembros del ejecutivo.
El mecanismo de investidura puede revestir dos modalidades. La primera, explícita, consiste en un "voto de confianza"
del Parlamento, esto es, una votación en la cual la mayoría apoye expresamente a los diferentes candidatos. En la
segunda modalidad, implícita, el parlamento acepta tácitamente al candidato propuesto por el Jefe de Estado (quien por
lo general es el líder del partido mayoritario dentro del parlamento). El hecho de que en muchos casos no se haga
necesaria una votación explícita, algo frecuente en los países escandinavos, permite el surgimiento de lo que se denomina
como "gobierno minoritario", esto es, un gobierno cuyo apoyo efectivo no llega a constituir la mayoría absoluta del
Parlamento.
Duración del Jefe de Gobierno en su cargo
El mecanismo de responsabilidad parlamentaria implica que, de la misma manera que el Parlamento tiene la facultad de
investidura, también tiene la de destituir al gobierno. Esto puede ocurrir básicamente de dos maneras: la primera es
votando en contra de una "cuestión de confianza" planteada por el Primer Ministro, la segunda por medio de la
aprobación de un voto de "censura" o "no confianza" (desconfianza) impulsado por los miembros del Parlamento. Resulta
pues lógico que la duración del mandato del ejecutivo no esté sujeto a plazo alguno. El mismo se mantiene mientras
conserve el apoyo de los parlamentarios. El resto de los ministros están también sujetos a la responsabilidad
parlamentaria pero, debido al principio de responsabilidad colectiva que prima en los gobiernos colegiados, la censura de
cualquier ministro suele implicar la caída de todo el gobierno.
Elección y duración de mandato del poder legislativo
Como se ha señalado, el parlamentarismo se caracteriza por tener una sola institución cuyos miembros son elegidos
directamente por el pueblo: el parlamento. Éste constituye la única institución con una legitimidad democrática directa.
A pesar de ello, los parlamentos no son elegidos por un período fijo. Como contrapartida de su poder de investir remover
a los miembros del gabinete, el Primer Ministro tiene, a su vez, la facultad de disolver al Parlamento (técnicamente, de
solicitar al Jefe de Estado que lo haga), convocando a elecciones inmediatamente para la constitución de uno nuevo. Tal
medio de acción sirve como una amenaza disuasoria (aunque no siempre efectiva) ante la posibilidad de que el
Parlamento pretenda instrumentar un voto de censura, o que algunos miembros de la coalición de gobierno pretendan
escindirse y, en consecuencia, le hagan perder el apoyo parlamentario.
Asimismo, sirve para superar situaciones de "empate" entre el Parlamento y el Gobierno, devolviéndole al pueblo la
posibilidad de definir la situación y resolver el conflicto institucional.
A partir de estas cuatro características puede comprobarse que el concepto de separación de poderes no se acerca mucho
a la realidad de los gobiernos parlamentarios. Por un lado, los miembros del gabinete (en especial el Jefe de Gobierno)
suelen ser, al mismo tiempo, miembros del Parlamento (excepto en Holanda y Luxemburgo), aunque en momentos de
crisis, y por períodos breves, es usual la formación de "gobiernos técnicos" de extracción extraparlamentaria. Por el otro,
existen medios de intervención recíproca de un cuerpo sobre el otro: la investidura del gobierno y la posibilidad de
destituirlo por medio de un voto de censura por parte del parlamento, y la posibilidad de disolver el Parlamento por parte
del gobierno. En el parlamentarismo, pues, no existe ni separación de poderes ni independencia entre ellos; muy por el
contrario, la relación Gobierno/Parlamento está caracterizada por la fusión de los poderes.
Hasta aquí se han descripto las características típicas de los sistemas parlamentarios, aunque es posible encontrar
importantes diferencias en función de ciertos aspectos institucionales, y de la fragmentación del sistema de partidos. Un
elemento institucional importante es el "voto de censura constructivo" que caracteriza a Alemania, y que fue adoptado
también por la Constitución de España. Se trata de un mecanismo institucional destinado a evitar la inestabilidad de los
gobiernos y que implica que un Primer Ministro sometido a la censura parlamentaria no caiga a menos que, al mismo
tiempo, sea elegido su sucesor. Cómo es evidente, la unión para oponérsele es más sencilla que la unión para elegir uno
nuevo. De esta manera, el sistema se desbalancea de manera favorable para el lado del ejecutivo al evitar la inestabilidad
gubernamental congénita que caracterizaban a sistemas parlamentarios tales como la III y IV República Francesa, Italia
especialmente hasta fines de la década del 80, la República de Weimar (Alemania 191-1933).113
Sin embargo, es sin duda la fragmentación del sistema de partido la que origina las diferencias más importantes que se
pueden encontrar entre los sistemas parlamentarios.114 En un polo, encontramos sistemas de partidos con una baja
fragmentación, el bipartidismo, en el que dos partidos se alternan en el poder; en el otro polo, encontramos una
multiplicidad de partidos, ninguno de los cuales obtiene una mayoría de bancas en el parlamento.
En el caso más extremo, la alta fragmentación partidaria da lugar al gobierno de asamblea. En esta forma de
parlamentarismo el equilibrio de poderes se desplaza de manera tal que convierte al Parlamento en la institución crucial
del régimen. Aquí el gobierno deja de existir como instancia autónoma quedando subsumido en la Asamblea, y el
gabinete no es más que una de sus comisiones. Existe una afinidad electiva entre el multipartidismo extremo (un sistema
con más de 5 partidos) y esta forma de parlamentarismo. El hecho de que el gabinete dependa de la confianza del
Parlamento implica, en términos concretos, que aquél se sostiene sobre la mayoría política. En este sentido, el gobierno
es siempre un reflejo de una mayoría parlamentaria: surge como su expresión y cae inevitablemente cuando dejan de
concordar. En los casos de multipartidismo, característico de la Europa continental, donde ningún partido alcanza a
poseer una mayoría absoluta propia, es necesario formar una coalición que logre la mayoría necesaria para formar
gobierno y proceder a la investidura del Primer Ministro. Si bien este cargo es ejercido, generalmente, por el líder del
partido mayoritario de la coalición, el resto de los miembros del gabinete (ministros) pertenecen a todo el arco político
partidario que la integra. Las principales consecuencias de esta situación son: a) gobiernos de coalición, esto es, el
gobierno está formado por más de un partido, b) el gobierno cae cuando, al retirarse un partido de la coalición, ésta
pierde su condición mayoritaria. Como hemos señalado con respecto al caso alemán, este efecto puede moderarse
mediante el mecanismo del voto "constructivo" de censura. En los casos en que no existe este mecanismo, los gobiernos
llegan a ser fácilmente presas de la inestabilidad.
Sin embargo, el gobierno de asamblea es producido, sobre todo, por la alta fragmentación del sistema de partidos. Casos
que expresan situaciones cercanas al gobierno de asamblea son la IV República francesa (1946-1958) e Italia (1946-1992).
La dinámica política cambia completamente en caso de bipartidismo, dando lugar a lo que suele denominarse como
gobierno de gabinete, típico de Gran Bretaña y otros países del Commonwealth (Australia, Nueva Zelanda hasta 1996).
Donde sólo hay dos partidos relevantes existe una sola interacción posible: mientras uno de los partidos alcanza la
mayoría por sí mismo, el otro queda relegado a su papel opositor. De hecho, debido a que de antemano se sabe que el
resultado electoral dará como resultado a la formación de un gobierno liderado por el líder de algunos de los dos partidos
(el que finalmente obtenga la mayoría), la investidura se convierte en un acto muy parecido a la elección popular directa.
Las consecuencias en este modelo son opuestas a la del gobierno de asamblea: a) el ejecutivo es monocolor, esto es, el
Primer Ministro (por lo general, el líder del partido mayoritario) y el resto de los ministros del gabinete pertenecen al
mismo partido, b) el gobierno descansa en una sólida mayoría parlamentaria por lo que, a menos que existan escisiones
partidarias, es improbable que existan intentos de censurar al gobierno. La única manera de que el gobierno caiga es,
además de los casos de renuncia, mediante la derrota del partido de gobierno en las elecciones parlamentarias, o por
serios problemas de disciplina en el partido mayoritario.
Estos dos modelos expresan formas extremas, En realidad, los gobiernos de gabinete se encuentran sólo en unos pocos
países pertenecientes al Commonwealth, mientras que hay escasos ejemplos de gobiernos de asamblea. Entre ambos
encontramos a la mayoría de las democracias estables de Europa continental, que combinan una estructura de gobierno
parlamentaria con un sistema de partidos multipartidista moderado (entre dos y cinco partidos), y que dan forma a lo
que podría denominarse como parlamentarismo equilibrado.
Sí bien aquí tenemos gobiernos de coalición, el hecho de que la fragmentación del sistema de partidos sea baja implica,
en comparación con el gobierno de asamblea, que: a) que sean menos los miembros de la coalición que forman gobierno,
lo que aumenta la posibilidad de establecer acuerdos duraderos, b) que sea menos frecuente, en consecuencia, la ruptura
de la coalición, por lo que el gobierno es más estable.
Tanto el gobierno de gabinete como el parlamentarismo equilibrado constituyen formas viables de parlamentarismo, en
tanto que los gobiernos de asamblea tienden a exacerbar el conflicto y la inestabilidad gubernamental. Nótese, sin
embargo, que ambas formas de parlamentarismo estable significa que el balance de poder está desbalanceado a favor del
gabinete, de manera tal que el parlamentarismo funciona cuando su nombre es equívoco, esto es, cuando el parlamento
no gobierna como en el caso del gobierno de asamblea.
PRESIDENCIALISMO
La Constitución de los Estados Unidos aprobada en 1787 es el modelo original a partir del cual esta forma de gobierno ha
tenido una influencia limitada principalmente a los países de América Latina, región que ha sido considerada el área
presidencial por excelencia." De hecho, el presidencialismo parece estar fuertemente enraizado en las tradiciones, la
historia y la cultura de los países latinoamericanos. Las experiencias presidencialistas en el área datan del siglo XIX, poco
después de la independencia. La elección directa del presidente y la separación de poderes parece expresar las ideas
dominantes acerca de la forma en que el sistema político debe estar organizado. Ninguna república latinoamericana ha
adoptada el parlamentarismo. La llamada República Parlamentaria en Chile (1890-1925) fue más bien un régimen
presidencial en el que los ministros estaban sujetos a la censura parlamentarias, y la experiencia parlamentaria en Brasil
(1961-1963) fue un efímero ensayo semi-presidencialista.
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113 Sartori, sin embargo, argumenta que la estabilidad de los gobiernos en Alemania es un producto de la estructura del sistema de partidos (producida a su vez por el
sistema electoral, y la exclusión de los partidos antisistemas) antes que del mecanismo de censura constructiva. Ver G. Sartori: op. cit., pp. 106-107.
114 El sefialamiento clásico acerca del tema fue planteado por Duverger, Maurice, Los Partidos Políticos, Buenos Aires, FCE, 1973, pp. 418-447. Aquí sólo haremos
referencia al sistema de partidos y sólo marginalmente a la características estructurales internas de los partidos.
Se podría decir que América Latina es la única región que ha adoptado consistentemente instituciones de gobierno
presidencialistas, ya que tal formato ha sido escasamente ensayado en otras latitudes. Entre las 31 democracias
presidenciales contadas por Mainwaring entre 1945 y 1992 había sólo 7 casos fuera de América Latina De la misma
manera, Przeworski ha identificado 45 democracias presidenciales entre 1950 y 1990, de las cuales 35 se encuentran en
América Latina. Tal tendencia histórica, aunque atenuada, sigue presente entre las democracias presidenciales actuales: a
fines de 1999 había 30 democracias presidencialistas 16 de las cuales correspondía a países latinoamericanos.
En la base de los sistemas presidenciales está la división de poderes. El modelo presidencial puede resumirse en cuatro
características típicas: ejecutivo unipersonal, elección popular directa del presidente, el presidente es electo por un
período fijo, el Congreso es elegido en elecciones populares directas por un período fijo.
Estructura del poder ejecutivo
En los sistemas presidenciales, el ejecutivo es unipersonal, esto es, está encabezado por un solo individuo que concentra
la casi totalidad de los poderes ejecutivos. Ello, en principio, implica que el presidente puede ser claramente identificado
como el responsable de las decisiones tomadas por el gobierno, lo que facilita que el electorado premie o castigue a los
representantes electos en función de su desempeño.
El carácter unipersonal del cargo implica dos cosas. En primer lugar, el Presidente es tanto Jefe de Estado como Jefe de
Gobierno; esto es, desempeña funciones simbólicas y ceremoniales junto con funciones efectivas de gobierno. No existe,
como en el caso del parlamentarismo una separación de ambos roles en funcionarios diferenciados (un Primer Ministro
desempeñándose como Jefe de Gobierno, y un Rey o Presidente desempeñándose como Jefe de Estado).115
En segundo lugar, el Presidente tiene control total sobre la designación y destitución de los ministros. En este sentido, el
presidente posee una preeminencia absoluta sobre los otros miembros del gabinete ejecutivo. Ello se debe, entre otros
elementos, a que en el parlamentarismo el origen de la legitimidad del Primer Ministro y del resto de los miembros del
gabinete es la misma: el Parlamento; mientras que en el presidencialismo el Presidente posee una legitimidad directa del
pueblo y los ministros dependen de la figura del Presidente por ser éste quien los elige.116
Elección del Jefe de Gobierno
El presidente es electo directamente por el pueblo. Esto le otorga una legitimidad democrática directa de la que carecen
los jefes de gobierno en democracias parlamentarias. Además, la elección popular directa facilita la identificación, por
parte de los votantes, de los posibles gobiernos que pueden llegar a formarse después de las elecciones.
La elección popular directa constituye uno de los rasgos más distintivos de los sistemas presidencialistas. Sin embargo,
en algunos casos la elección de Presidente no es totalmente directa. En Estados Unidos, y en Argentina hasta 1994, la
elección presidencial se realiza, formalmente, a través de Colegios Electorales cuyos miembros son elegidos por sufragio
popular directo.117 En otros casos, ante la ausencia de una mayoría absoluta a nivel electoral, la decisión final recae en el
Congreso. En este esquema, por lo general, el Congreso otorga la investidura a quien haya recibido la mayoría simple
(simple pluralidad) de los sufragios, aunque se han dado casos en que el Congreso designó al candidato que obtuvo, en
las elecciones, el segundo y el tercer lugar (Bolivia, 1985 y 1989, respectivamente).
Duración del Jefe de Gobierno en su cargo
El presidente es electo por un período fijo, no pudiendo ser removido por motivos políticos. Esto garantiza, en principio,
una alta estabilidad a nivel del ejecutivo, por lo menos durante el período por el cual fue electo el presidente. Además, el
Congreso aumenta su independencia respecto del gobierno en la medida que la estabilidad de este último no depende de
la posición que adopten los legisladores respecto de las propuestas iniciadas por el presidente.
La duración de los presidentes sólo se ve afectada por los mecanismos de Juicio Político e Impeachement, a través de los
que pueden ser destituidos. Sin embargo, su activación es poco frecuente. A diferencia de la censura parlamentaria, estos
mecanismos se caracterizan por ser complejos y prolongados, y no puede ser activado por diferencias políticas sino por
comisión de delitos o por mal desempeño de las funciones públicas.118
Elección y duración de mandato del poder legislativo
Junto al ejecutivo hay un poder legislativo, cuyos miembros también son elegidos directamente por el pueblo, y que
permanecen en su cargo por un período fijo no pudiendo ser removidos a no ser por resolución de sus pares. El punto
central es que el presidente no puede amenazar legítimamente con la disolución del legislativo.119 Al existir dos agentes
del electorado, los votantes pueden maximizar, al mismo tiempo, la posibilidad de identificar al futuro gobierno (a nivel
del ejecutivo), y la representatividad del sistema político (a nivel del legislativo), especialmente cuando los miembros del
Congreso son elegidos mediante representación proporcional.
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115 En Perú (1980-1992) el gabinete ejecutivo era formalmente presidido por un Primer Ministro quien, sin embargo, era designado y libremente removido por el
Presidente, por lo que carecía de base de poder autónoma.
116 Es posible encontrar algunas desviaciones de este principio. En cuanto a la designación de ministros, en algunos países presidencialistas el presidente propone a los
ministros, quienes deben ser aprobados por el congreso: en Estados Unidos los ministros propuestos son aprobados o rechazado por el Senado, en Filipinas por la Comisión
de Designaciones del Congreso, y en Corea el Congreso en pleno debe aprobar sólo al primer ministro propuesto por el presidente. Ver M. Shugart y J. Carey: op. cit., pp.
106-111. En cuanto a la destitución de los ministros, en algunos países el Congreso tiene el derecho de remover a los ministros mediante un voto de censura: Colombia
(Constitución de 1994, art. 135: 8,9), Ecuador (Constitución de 1979184, art. 59: 87), y Perú (Constitución de 1980, art. 226, 229). Ver M. Shugart y J. Carey: op. cit., pp.
111- 118.
117 En Estados Unidos, de las dieciséis elecciones en que la votación popular no arrojó una mayoría absoluta (únicamente seis durante este siglo), el colegio electoral
designó sólo en cuatro casos (1824, 1876, 1888 y 2000) al candidato que había obtenido la segunda minoría en cuanto al caudal electoral.
118 Aunque poco común, recientemente ha sido utilizado para la destitución de los presidentes Femando Collor de Melo (Brasil, 1992) y Carlos Andrés Pérez (Venezuela,
1993), ambos en medio de acusaciones de corrupción.
119 En Perú 1980-1992 (arts. 227, 228, 229) el presidente podía disolver el parlamento una vez durante su mandato, pero sólo ante determinadas circunstancias y nunca en
el último año de su mandato. De la misma manera, la Constitución de Uruguay también prevé la disolución de la Asamblea, pero antes condiciones tan restrictivas que hace
casi imposible su implantación. Tanto en Perú como en Uruguay, la disolución del poder legislativo debe ser seguida por la convocatoria a elecciones de un nuevo
Congreso. Ver M. Shugart y J. Carey: op. cit., pp. 126-129. En Namibia y Zambía el presidente también tiene la facultad de disolver el Congreso, pero ello implica que
debe convocarse a nuevas elecciones para cubrir ambos poderes, esto es, al disolver el Congreso el presidente pone en juego su propia permanencia en el cargo.
Estas características del presidencialismo comunican de manera clara la idea de división de poderes que está en la base
de este tipo de gobierno: el ejecutivo y el legislativo son independientes, tanto en su origen como en su supervivencia.
Ello se ve reforzado por una característica adicional de los sistemas presidenciales: la división personal de poderes; esto
es, los miembros del gobierno no pueden, al mismo tiempo, ocupar posición en el parlamento, algo que es normal en los
sistemas parlamentarios.120
Más allá de estos elementos típicos, los países presidenciales difieren en función de determinadas características
institucionales y partidarias. En cuanto a las características institucionales, el elemento central está constituido por los
poderes legislativos que la constitución le otorga al presidente. Éstos pueden ser divididos entre poderes reactivos y
proactivo.
Los poderes reactivos son aquellos que le permiten al presidente evitar que el congreso pueda alterar el status quo
mediante la aprobación de leyes. En este sentido, el instrumento central es el poder de veto. Ello implica que una ley
aprobada por el Congreso puede ser rechazada por el presidente, y que aquél necesita una mayoría extraordinaria para
insistir con la ley votada y revertir el veto presidencial. Este elemento introduce una distinción institucional entre los
sistemas presidenciales ya que no todos los presidentes tienen poder de vetar leyes en general (Venezuela) 121 o a
determinado tipo de ley, como el presupuesto aprobado por el congreso (Costa Rica, Ecuador, Honduras, México).
Además, en algunos casos es fácil revertir el veto presidencial, mientras que en otros casos es necesario mayorías
extraordinarias. Cuanto mayor es el número de legisladores que se necesitan para insistir en la ley originaria, es decir,
para revertir el veto presidencial, mayor es el poder que se le otorga al Presidente.122 Adicionalmente, en la mayoría de los
sistemas presidenciales el presidente sólo tiene la posibilidad de vetar la ley de manera total, mientras que en algunos
pocos casos puede vetar parcialmente la ley (Argentina, Brasil, Colombia y Ecuador).123
Otro poder reactivo es la iniciativa exclusiva del presidente para iniciar leyes en determinadas áreas, por ejemplo, el
presupuesto nacional. Ello implica que ninguna política es discutida a menos que el presidente tome la iniciativa.
Obviamente, una vez que el proyecto de ley es presentado en el Congreso, éste puede rechazarlo o enmendarlo.124 Sin
embargo, ello le permite al presidente que no haya acción legislativa en los casos en que sabe que el Congreso tiene una
opinión diferente en las cuestiones sobre la cual tiene iniciativa exclusiva.125
Los presidentes también se distinguen por los poderes proactivos que tiene. Estos poderes le permiten al presidente,
entre otras cosas, aprobar legislación sin que haya sido tratada por el congreso. La forma más característica de poder
proactivo es el poder de legislar por medio de decretos. Las constituciones en Argentina, Brasil, y Colombia le otorgan
dicho poder a los presidentes, aunque en muchos casos los presidentes gobiernan mediante decretos como un
instrumento para-constitucional (por ejemplo: Argentina antes de 1995, Bolivia).
Todos estos elementos refuerzan la centralidad que adquiere el rol presidencial dentro de esta forma de gobierno: la
legitimidad popular que implica haber sido investido directamente por la ciudadanía; la unificación de la jefatura de
Estado y de Gobierno en manos de una misma persona; el carácter unipersonal de la estructura de gobierno; la
imposibilidad de remover al Presidente tanto por parte del Congreso como por parte de quien le otorga la investidura: el
pueblo; los diferentes poderes institucionales proactivos y reactivos.
Sin embargo, su punto débil es la necesidad de contar con un Parlamento que no trabe sus iniciativas, dado que el
gobierno no surge de una mayoría parlamentaria (como en el caso del parlamentarismo), y tampoco tiene la posibilidad
de amenazar con la disolución del parlamento. De esta manera, el funcionamiento de los sistemas presidenciales depende
también de otro elemento ya señalada en el caso del parlamentarismo: el sistema de partidos,
En efecto, suponiendo que los partidos son disciplinados, en un sistema bipartidista, cuando el partido que ocupa el
gobierno posee la mayoría del Congreso, el modelo funciona de forma muy parecida al gobierno de gabinete,
especialmente en los casos en que el Presidente es al mismo tiempo el líder del partido. Esto da lugar a una configuración
específica conocida como gobierno mayoritario o gobierno unificado. Por el contrario, en una configuración alternativa,
conocida como gobierno dividido, que se da cuando el congreso y la presidencia son dominados por partidos diferentes —
situación improbable en un sistema parlamentario y absolutamente imposible en el gobierno de gabinete— el
presidencialismo está sujeto a tironeos y empates que generan la parálisis de gobierno y, eventualmente, conducen a la
inestabilidad del sistema.
En situaciones en que no existe una mayoría clara a nivel del congreso, debido al carácter multipartidista del sistema de
partidos, las posibilidades de acción dependen de la capacidad que tenga el gobierno para establecer alianzas políticas a
nivel congresional. De esta manera, un presidente que debe gobernar por un mandato fijo sin poseer apoyo
parlamentario, o ante la incertidumbre acerca de si lo podrá conservar, es el elemento que se coloca en el centro de la
rigidez atribuida a la forma de gobierno presidencialista.
SEMIPRESIDENCIALISMO
El semipresidencialismo puede ser considerado como una "forma intermedia" entre el presidencialismo y el
parlamentarismo. No existe un gran consenso teórico acerca de su consistencia. De hecho, el mismo ha sido denominado
alternativamente como semipresidencial, semiparlamentario, presidencialismo sui generis, forma de gobierno híbrida,
forma de gobierno mixta.
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120 Este principio sólo es violado en algunos casos, como en Perú, donde los ministros, en especial el Primer Ministro, podía ser, al mismo tiempo, miembro del
Parlamento. En los otros casos, los legisladores deben renunciar o pedir licencia antes de ocupar posiciones en el ejecutivo.
121 En realidad, en Venezuela el presidente tiene un poder de veto formal, pero el congreso puede revertir el veto por mayoría simple de los legisladores presentes.
122 En algunos países el congreso puede insistir con la mayoría absoluta de los miembros del congreso, por lo cual, el presidente tiene un veto débil. En otros casos, sin
embargo, el congreso debe reunir mayorías especiales (típicamente 213 de los legisladores) para insistir con la ley originaria y superar el veto presidencia]. En este caso, el
poder de veto es fuerte.
123 En Argentina y Brasil el presidente puede promulgar las partes no vetadas de la ley.
124 En algunos casos, sin embargo, el congreso está limitado en la posibilidad de acción. Por ejemplo, en Chile, el presidente tiene iniciativa exclusiva sobre el presidente
y el congreso sólo puede aceptar o disminuir el monto asignado a cada partida presupuestaria, pero no puede aumentar las partidas.
125 Este poder reactivo es disminuido cuando el presidente tiene iniciativa exclusiva sobre un tema, pero debe ejercer ese poder obligatoriamente. Por ejemplo, en la
mayoría de las democracias presidenciales latinoamericanas el presidente tiene iniciativa exclusiva sobre la ley de presupuestos, pero no puede negarse a presentar el
proyecto al congreso, aun suponiendo que éste lo fuese a modificar sustancialmente.
Su característica principal es la de combinar una estructura parlamentarista con la elección de un Presidente
directamente por la ciudadanía. Al igual que en el parlamentarismo, existe la distinción entre un presidente (Jefe de
Estado), y un Primer Ministro (Jefe de Gobierno) que descansa sobre la confianza del Parlamento; y el gobierno es
ejercido por el Primer Ministro y el resto de los miembros del gabinete. El parlamento, a su vez, es elegido directamente
por el pueblo pero puede ser disuelto anticipadamente. Hasta aquí, las características del semi-presidencialismo
recuerdan a las de parlamentarismo. Al mismo tiempo, sin embargo, el presidente es elegido por sufragio popular,
poseyendo de esta manera una legitimidad democrática equivalente a la del parlamento. Si bien no posee todo el poder
de su igual en un sistema presidencialista, debiendo delegar la mayor parte de las acciones gubernamentales en el Primer
Ministro y su gabinete, el rol del Jefe de Estado deja de ser meramente ceremonial y simbólico para convertirse en un
poder regulador. Inclusive, el Jefe de Gobierno debe contar tanto con la confianza del parlamento como con la del
presidente.
De alguna manera, el semipresidencialismo se acerca al dualismo propio de las monarquías constitucionales, en las que,
junto al dúo Rey/Parlamento —ambos con importantes poderes— coexiste un gabinete que media entre ellos, y que
depende del apoyo de ambos. La gran diferencia entre ambos modelos se evidencia con sólo comparar la legitimidad del
monarca: tradicional y la del presidente: democrática.
El desempeño concreto de esta forma de gobierno demuestra que el balance de poder entre las fuerzas políticas, junto a
las cualidades personales de los presidentes, influyen en la medida en que estos sistemas se parecen más a sistemas
parlamentarios o presidenciales. En este sentido, la separación entre el texto constitucional y la práctica política es
bastante amplia. De hecho, politólogos como Sartori aseguran que el concepto de semipresidencialismo implica ajustarse
de una manera demasiado estricta al formato constitucional, ya que, según la forma en que realmente funcionan, habría
que reubicar a cada caso como parlamentario o presidencialista.
Las principales diferencias entre los países que comparten esta forma de gobierno, y que permiten proceder a realizar la
relocalización recientemente aludida, pueden detectarse en función de tres elementos. El primero se refiere,
concretamente a las características institucionales del mismo en cuanto a las prerrogativas constitucionales otorgadas al
presidente. En ese sentido la variación va desde el caso de Irlanda, donde las escasas prerrogativas lo asemejan casi a un
Jefe de Estado parlamentario, hasta casos como Islandia o, principalmente, Finlandia, donde el presidente se convierte
de jure en un actor clave del proceso político.
En segundo lugar, la propensión de los presidentes a la utilización de las facultades habilitadas por la constitución. Esto
se relaciona, por un lado, con la capacidad política que tenga quien ocupa la función presidencial y, por el otro lado, con
las rutinas concretas que se cristalizan en el funcionamiento de los sistemas políticos. Por ejemplo, si bien Francia es el
país —además de Irlanda— que menos prerrogativas le otorga al Presidente constituye, sin embargo, el caso que más se
ha acercado a la realidad del presidencialismo. De la misma manera, aunque el presidente de Islandia posee una gran
cantidad de prerrogativas, sólo superadas por la constitución de Finlandia, la forma en que realmente funciona el
gobierno lo acerca casi totalmente a una mecánica parlamentarista.
Finalmente, el tercer elemento que permite establecer diferencias entre los distintos tipos de semipresidencialismo se
refiere al balance de poder político o, más específicamente, a la coincidencia de la mayoría presidencial con la
parlamentaria. En este sentido, es posible encontrar, al menos, tres interacciones básicas. En la primera, el presidente se
encuentra en oposición con respecto a la mayoría parlamentaria, en consecuencia aquél posee únicamente, una función
reguladora del proceso político. En este caso se dan fenómenos de "cohabitación" como ha venido ocurriendo muy
frecuentemente en Francia en las últimas dos décadas del siglo XX. La función presidencial se asemeja en gran medida a
la del Jefe de Estado parlamentario aunque aquí puede resguardar una función arbitral (reguladora) que sirva de
contrapeso político.
La segunda interacción se da cuando la mayoría en el parlamento, que domina al gobierno designando al Jefe de
Gobierno y su gabinete, coincide con la presidencial, pero el presidente no es el líder del partido mayoritario. En este
sentido, el líder del partido mayoritario se convierte en Primer Ministro, haciendo efectivo el rol de Jefe de Gobierno,
mientras que el Jefe de Estado se convierte meramente en un símbolo, encajando así casi perfectamente con el rol de su
par parlamentario.
Finalmente, cuando el Presidente es el líder del partido mayoritario en el Parlamento pasa a tener, de hecho, un poder
similar a su par de cualquier país presidencialista. En este caso el gabinete (incluido el Primer Ministro) no pasa de ser,
en cuanto a su ejecutividad, un apéndice del Jefe de Estado quien se convierte en el actor que efectivamente ejerce el
gobierno. Recordemos que, como se señaló anteriormente, en estos casos, a pesar de la distinción entre un Jefe de Estado
y un Jefe de Gobierno, el primero de ellos se convierte, institucionalmente, en la figura central, debiéndoselo incorporar
en la definición de gobierno (en sentido estricto),
Conclusiones
El presente artículo ha discutido algunos problemas alrededor del gobierno. En primer lugar, ha indagado la ambigüedad
del término analizando tres posibles abordajes a su estudio. Así, el gobierno puede ser visto como conjunto de actores,
como conjunto de funciones, y como conjunto de instituciones. Naturalmente, los tres abordajes que se presentan como
unilaterales son s6lo formas de encarar un tema complejo y multifacético como lo es el del gobierno.
En segundo lugar, el artículo se ha centrado en algunos aspectos institucionales del gobierno para subrayar las
características de la distinción entre parlamentarismo, presidencialismo, y semi-presidencialismo. Se ha señalado cuales
son las características típicas de cada forma de gobierno, así como las diferencia que se pueden encontrar dentro de cada
forma en función de elementos institucionales y, fundamentalmente, de la estructura del sistema de partidos.
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