Parte I
Un marco conceptual para pensar los problemas del desarrollo
En esta parte presentamos y discutimos la noción de sistema económico, que, desde el
punto de vista conceptual, constituye la columna vertebral del análisis de la economía
argentina que se realiza en este libro. Si bien nuestro análisis del sistema económico
incluye los aspectos que habitualmente son de interés para la economía (disponibilidad de
recursos, tecnología, mercados), su característica distintiva es la importancia que le asigna
al marco institucional y las organizaciones de la economía. En el enfoque que utilizamos, el
rol del software del sistema es tan importante como el del hardware para explicar el
desempeño económico.
Aun cuando la intención es estudiar problemas de economía aplicada, hemos dedicado esta
primera parte a presentar el marco analítico, porque una de las tesis que sostenemos es que,
en cierta medida, los fracasos en el plano de la formulación e implementación de políticas
económicas y reformas estructurales en la Argentina se deben a una pobre comprensión de
qué es un sistema económico y las funciones que cumplen las instituciones en él. Es
habitual que se tomen iniciativas orientadas a atacar problemas particulares –desde la
deficiente distribución del ingreso a la excesiva intervención estatal– sin tomar en cuenta
dos aspectos cruciales: por un lado, las consecuencias de medidas específics sobre el
funcionamiento del sistema económico como un todo y, por otro, si están dadas las
condiciones institucionales para que las autoridades puedan hacer cumplir las normas y
regulaciones asociadas con las iniciativas a implementar.
Una visión sistémica e institucional obliga a considerar que es difícil redistribuir sin afectar
el clima de inversión o la eficiencia y que también lo es liberar mercados o introducir
cambios en los derechos de propiedad sin afectar el empleo, la distribución del ingreso y la
estabilidad macroeconómica. Una visión sistémica e institucional no implica renunciar a
incluir en el análisis la equidad distributiva o el papel de la intervención estatal, pero
implica sí tomar en cuenta que la funcionalidad sistémica importa. Y que importa, antes que
nada, para evitar que los “efectos colaterales” no deseados en el plano institucional impidan
que las políticas alcancen los resultados económicos buscados; como ocurre cuando
políticas distributivas o de liberalización agresivas terminan en crisis macroeconómicas y
destrucción del crecimiento y la inversión o cuando se introducen regulaciones sin
mecanismos de monitoreo efectivo de la corrupción.
Esta primera parte conceptual consta de cuatro capítulos. Como ya se dijo, probablemente,
un lector ansioso por estudiar los problemas específicos del desarrollo argentino considere
algo excesivo leer cuatro capítulos antes de abordar el núcleo de nuestro interés. ¿Cuáles
son los beneficios? Primero, examinar los problemas económicos y del desarrollo dentro de
un marco conceptual evita que la discusión devenga en una mera descripción o catálogo de
problemas. Un marco conceptual les da sentido a los problemas al mostrar las conexiones y
relaciones de prioridad que existen entre ellos. Así, el lector estará en condiciones de
evaluar las propuestas de política que están en debate en la arena pública. Segundo, se trata
de una inversión que se amortiza en varios frentes: el mismo marco conceptual se puede
aplicar para entender los desafíos que enfrentan otros países, sobre todo, países emergentes.
Tercero, hemos recurrido a bibliografía muy actualizada para elaborar este marco, y
quienes tengan curiosidad intelectual van a obtener mucha información sobre cuáles son los
problemas que le interesan a la economía como ciencia en nuestros días.
El propósito del capítulo 1 es explicar por qué son importantes las instituciones y las
organizaciones en la economía. Se muestra por qué la actividad económica, al basarse en la
cooperación a través de la división del trabajo y la especialización, necesita de reglas de
juego (organizaciones e instituciones) que resuelvan problemas de coordinación,
motivación y ejecución.
El capítulo 2 define el concepto de “sistema económico” y explica su funcionamiento. El
centro del capítulo es un esquema (véase figura 2.1) que simboliza el sistema económico y
constituye el núcleo del marco conceptual del libro. Se espera que el lector utilice el
esquema como referencia a medida que avance en la lectura de los capítulos destinados a
examinar el sistema económico de la Argentina. Toda la exposición del libro está
estructurada sobre la base de este esquema.
El esquema describe la anatomía del sistema económico y muestra cómo se articulan sus
dos partes centrales –el hardware y el software– para generar las organizaciones tanto
públicas como privadas que se encargan de llevar adelante las funciones económicas.
Asimismo, se analiza la relación entre el desarrollo y los tres indicadores más utilizados
para evaluar el desempeño de una economía: crecimiento económico, estabilidad y
distribución del ingreso. Se presentan argumentos que indican que el crecimiento es un
criterio muy estrecho para evaluar el funcionamiento de la economía y que es necesario
complementarlo con otras consideraciones. En particular, se introduce la noción de
desarrollo humano utilizada por Naciones Unidas (2011).
Los dos últimos capítulos de esta parte se dedican a estudiar con mayor detenimiento el
software y el hardware del sistema. El capítulo 3 se ocupa del software: cómo es que las
reglas de juego del marco institucional contribuyen a dar forma a las organizaciones de la
economía. Se discuten las fallas de cooperación que aparecen cuando las organizaciones
funcionan mal. Hasta hace muy poco era común que la economía se centrara en las fallas de
funcionamiento de un solo tipo de organización: el mercado. Sin embargo, los avances
teóricos de las tres últimas décadas han dejado en claro que la falla de mercado no es la
única forma en que se expresan las disfuncionalidades organizacionales que llevan a fallas
de cooperación. En línea con esto, se analizan, además de las fallas de mercado, las fallas
de gobierno, de la organización de las empresas, e incluso las disfuncionalidades que
pueden presentar las familias en el cumplimiento de sus actividades económicas. En el caso
del hardware, el capítulo 4 pone el énfasis en mostrar cómo los factores de producción
tangibles (geografía, capital, recursos naturales y humanos) se vinculan con los intangibles
(conocimiento) para formar una estructura productiva específica. Se discuten diferentes
formas de clasificar una estructura productiva y se argumenta que es clave tomar en cuenta
que, en el caso de países con el nivel de desarrollo de la Argentina, las estructuras son
heterogéneas o “duales”: los sectores con tecnología de punta conviven con sectores de
“subsistencia” de muy baja productividad. Se dedica cierto espacio a estudiar cómo se
relaciona el crecimiento con la distribución del ingreso y con la asignación de recursos a los
sectores de la economía con diferentes niveles de productividad. Cuando existen fallas de
cooperación es difícil separar la distribución del ingreso de la asignación de los recursos –
como era la práctica habitual en economía hasta los avances teóricos más recientes– y, por
ende, crecimiento y distribución quedan íntimamente vinculados. Esto, a su vez, crea un
vínculo inseparable entre instituciones y crecimiento, ya que una función central de las
instituciones es mediar en los conflictos distributivos. Finalmente, se argumenta que estos
hechos crean interacciones intensas entre el plano de la economía y el de la política: hay
que resolver simultáneamente cómo crecer y qué reglas utilizar para distribuir –y este
último es un problema que se dirime, en buena medida, en el ámbito de las instituciones y
la política.
1. Cooperación, conflicto y organizaciones
Ya hemos anticipado que nuestro enfoque de los problemas económicos tiene dos
características básicas: es sistémico y es institucional. Es posible justificar la relevancia de
ese enfoque partiendo de la observación de una serie de fenómenos organizacionales que
están presentes en todas las economías contemporáneas. La primera sección del capítulo
describe esos fenómenos.
En la segunda sección se caracteriza a la economía como una actividad que es, antes que
nada, cooperativa y que, por ende, no está libre de conflictos. Las organizaciones
económicas surgen, justamente, para ordenar las interacciones entre agentes que, si desean
cooperar, deben encontrar la forma de manejar los conflictos de manera eficiente. Con un
diagrama se describe el proceso que lleva a la aparición de las tres formas de organización
más importantes del capitalismo actual: el mercado, las jerarquías y las familias.
La última sección estudia cómo surge el marco institucional de la economía a partir de la
necesidad de establecer reglas de juego para las organizaciones. Se muestra que, además de
aportar modelos para las organizaciones individuales, las instituciones económicas actúan
como una malla que articula las relaciones de las organizaciones entre sí, contribuyendo a
cimentar la funcionalidad del sistema económico como un todo.
Este análisis nos llevará a definir el sistema económico como sigue:
Un sistema económico es una estructura de organizaciones cuyo fin es
facilitar el uso de recursos y las tareas de cooperación y de manejo de
conflictos que son inherentes a las actividades económicas; esas
organizaciones se articulan a través de un marco institucional que tiene
por fin garantizar la funcionalidad de las organizaciones y de la estructura
del sistema como un todo.
Hemos adelantado la definición de sistema económico a que arribaremos con el propósito
de que el lector sepa cuál es el objetivo central del análisis que sigue. Esta definición será
utilizada en el capítulo 2 para describir la anatomía del sistema económico.
1. Seis observaciones sobre la actividad económica en una economía moderna
La actividad económica tiene por propósito central lidiar con dos limitaciones básicas que
enfrentan las personas a la hora de satisfacer los objetivos que se proponen: la escasez de
recursos y la ignorancia. Esto es así en cualquier sociedad. Las seis características de las
economías contemporáneas que discutimos a continuación tienen que ver con la forma
específica en que nuestras sociedades enfrentan esas dos limitaciones.
a. La abrumadora mayoría de las actividades que llamamos económicas son actividades de
cooperación.
La cooperación permite resolver una enorme cantidad de problemas de escasez e ignorancia
de forma más eficiente que si se lo intenta en soledad. Hay cuatro razones básicas que
motivan la cooperación:
1
• Explotación de economías de escala. En muchas actividades, realizar las tareas en
cooperación rinde mayores frutos para un colectivo de agentes que si cada agente
invierte igual cantidad de esfuerzos por separado. La cooperación hace,
literalmente, que el todo sea mayor a la suma de las partes. El fundador de la
economía, Adam Smith, llamó la atención sobre el potencial que tienen la división
del trabajo y la especialización para aumentar la productividad del trabajo.
2
Nuestra
sociedad ha llevado la especialización –y, por ende, la cooperación– a niveles nunca
antes observados. Contamos con entidades muy sofisticadas, que van de las
empresas productivas a las compañías de seguros y los entes estatales.
• Beneficios mutuos del comercio. Si una persona vive en soledad, no puede realizar
intercambios; pero si vive en sociedad, puede sacar provecho de ello para aumentar
su bienestar: como los individuos tienen gustos, recursos y habilidades diferentes, se
pueden beneficiar intercambiando lo que valoran menos por lo que valoran más. Es
una forma de cooperar muy práctica que cuando se hace rutinaria da lugar a la
formación de mercados más o menos estables. Hoy contamos con estructuras de
mercado muy densas y expandidas, como lo muestra el fenómeno de la
globalización.
• Manejo de riesgos. Las personas suelen tener aversión al riesgo en el sentido de que
prefieren evitar que sus ingresos varíen de manera inesperada debido a accidentes o
fenómenos meteorológicos como las sequías. Cuando los eventos negativos afectan
de forma independiente a personas diferentes (normalmente no todos se enferman o
mueren al mismo tiempo), por la vía de la cooperación es posible formar un fondo
de asistencia mutua, explotando la ley de los grandes números. Las economías
modernas muestran una gran cantidad de estos instrumentos: seguros de vida, de
salud, contra eventos climáticos; fondos de pensión, seguros de desempleo, etc. Sin
estas formas de cooperación, nuestro bienestar sería muy inferior; ¿qué haríamos sin
seguros de salud, sean estatales o privados?
• Compartir conocimientos. Cuando dos agentes comparten información sobre
recursos, técnicas o gustos se reducen los costos de búsqueda y generación de esa
información. Nótese que la información posee una característica muy positiva:
como cualquier bien, tiene valor porque es útil, pero, a diferencia de un sándwich,
puede utilizarse más de una vez sin que se gaste. Esto facilita, en principio, la
cooperación para producir la información. Como veremos más adelante, este hecho
es de crítica importancia para el crecimiento económico. Por ahora basta con decir
1
Véase Heath (2006), que discute en detalle las razones para cooperar . Este autor agrega una quinta razón: la
necesidad de ayuda para el autocontrol, como cuando existen problemas de alcoholismo o ansiedad, que
representan una reversión temporal de la escala de preferencias del individuo. Para evitar dañarse debido a esa
reversión, el individuo necesita de otros que lo ayuden a controlarse.
2
La productividad del trabajo se define como la cantidad de producto o valor agregado que genera cada
hombre ocupado. El valor agregado mide la “producción neta”: a la producción total se le restan los insumos
que se utilizaron y que ya estaban producidos, de forma de saber exactamente cuánto valor generó el trabajo
en la actividad de que se trate. Véase el capítulo 4. Sobre definición de productividad, OECD (2001).
que buena parte de la revolución en la productividad actual tiene que ver con el
enorme crecimiento de la industria de las TIC (tecnologías de la información y la
comunicación). Sin Internet ni computadoras, nuestro nivel de vida sería muy
diferente, debido a la imposibilidad de procesar y transmitir información.
3
La creciente importancia de la cooperación en nuestra economía tiene un resultado que es
necesario remarcar: la contraparte de la mayor cooperación es una complementariedad
también creciente entre las actividades de cada segmento de la economía. Las partes de
nuestro sistema económico son funcionalmente interdependientes. Y no sólo en el nivel
nacional: detrás de la globalización están la expansión de la división del trabajo
internacional y la interdependencia financiera –que aparece de la mano del manejo del
ahorro, la inversión y el manejo de riesgos a escala global.
b. La cooperación no discurre sin conflictos.
Los conflictos son inherentes al proceso de cooperación (Williamson, 1989). Es usual que
los agentes tengan preferencias y visiones divergentes respecto de cómo hacer las cosas y,
además, no es fácil decidir cómo repartir los beneficios producidos de forma colectiva,
realizando actividades que son complementarias. Es importante señalar, asimismo, que en
algunos casos estos conflictos aparecen no tanto por razones asociadas con la realización de
tareas comunes, sino porque es económicamente beneficioso que los agentes involucrados
se abstengan de realizar ciertas actividades. Por ejemplo, abstenerse de sobreexplotar
recursos naturales compartidos, como es el caso de los ríos en general y de nuestro
Riachuelo en particular. Pero la abstención de una acción puede también tomar formas más
sofisticadas: evitar que los países implementen medidas proteccionistas o cambiarias para
“robarle” exportaciones al vecino, como ocurre en el Mercosur (en 1999, devaluación
brasileña; en 2000, devaluación argentina; actualmente, trabas al comercio) y también en la
economía global: en el G-20, los Estados Unidos y otros países acusan a China de mantener
intencionalmente depreciada su moneda, para maximizar sus exportaciones.
4
Por ende, no sorprende que, asociado a cada uno de los motivos para cooperar antes
mencionados, haya un motivo para el conflicto:
• Explotación de economías de escala: free riding. En las tareas que implican
acciones colectivas es común que los individuos traten de no contribuir con la parte
de esfuerzo que les toca, haciendo lo que es mejor para cada uno individualmente y
no para el grupo en su conjunto.
5
Esto se conoce en la literatura sobre acción
colectiva como el fenómeno del free rider o “colado”, y explica que las
organizaciones que conocemos gasten una gran cantidad de recursos para
seleccionar el personal y monitorear las tareas asignadas. Asimismo, se invierten
recursos muy valiosos para controlar que las personas no actúen en contra de los
3
Sobre economía del conocimiento véase OECD (1996) y Stiglitz (2012) para quien vivimos en la “sociedad
del aprendizaje”.
4
Sobre estos problemas globales, Naciones Unidas (2009).
5
El ejemplo más conocido es el que la teoría de juegos llamado “dilema del prisionero”. Pero hay otros
juegos que también presentan el mismo problema: el de la caza del ciervo (stag hunt) o la “tragedia de los
comunes”; véase Dixit (2009). Sobre el uso de recursos comunes véase Ostrom (1990 y 2005).
intereses del conjunto, desde el control de la corrupción hasta el del medio
ambiente.
• Manejo de riesgos: azar moral y selección adversa. En el caso de los seguros, el
conflicto de intereses aparece por dos razones. Primero, las personas pueden mentir
sobre su condición: tomar un seguro de salud cuando ya están enfermos. Segundo,
no tomar las precauciones debidas para evitar el siniestro asegurado: dejar de
recargar el matafuego luego de tomar un seguro contra incendios. Estos dos
problemas se conocen técnicamente como “azar moral” y “selección adversa”. En
ambos casos se perjudican los intereses colectivos debido a que los participantes
colocarán su dinero en el fondo mutuo pensando que la probabilidad del evento
asegurado es menor a lo que realmente es debido a la mala condición de algunos
participantes o a conductas negligentes.
6
Si todos supieran cuál es la realidad, el
costo del seguro sería más alto. Cualquiera que haya contratado un seguro sabe que
las empresas invierten mucho dinero en averiguar la verdadera condición del
asegurado y, además, obligan a cumplir con ciertas normas de seguridad.
• Beneficios mutuos del comercio: fraude y robo. Las fuentes de conflicto aquí se
relacionan con el fraude, la violación de las promesas de pago y el robo. Los
mercados, tal como los conocemos, simplemente no podrían funcionar si no
invirtiéramos en hacer respetar los derechos de propiedad castigando el robo,
combatiendo el fraude a través de la defensa del consumidor o manteniendo
regulaciones financieras que protegen al ahorrista y establecen derechos y
obligaciones de deudores y acreedores.
• Compartir conocimientos: mentira. Para que la información pueda transmitirse y
compartirse, los agentes económicos deben decir la verdad. Toda una red de
comunicación o de producción puede simplemente colapsar si en uno de sus nodos
la información transmitida es incorrecta o si, para favorecerse, un agente miente. De
ahí que existan normas y procedimientos respecto de cómo debe transmitirse la
información, y la sociedad trata de que los individuos internalicen códigos de ética
que ponderan la veracidad. A todos nos contaron el cuento del pastorcillo y el lobo.
Hacer respetar esas normas no es simple, como bien lo sabe quien trata de averiguar
cuál es exactamente la inflación en la Argentina.
Los conflictos pueden ser muy gravosos económicamente: negociar insume tiempo y
esfuerzos y los agentes pueden recurrir a métodos de acción directa costosos para saldar sus
diferencias. Las huelgas, el lockout y las manifestaciones en defensa de intereses
específicos son habituales en nuestra experiencia económica.
c. Los procesos de cooperación y de conciliación de intereses tienen lugar, de forma
rutinaria, en el seno de organizaciones muy diversas, que presentan grados variables de
complejidad interna.
7
6
Sobre selección adversa y azar moral, véase Dixit (2009).
7
Sobre organizaciones, véanse Milgrom y Roberts (1993) y Gibbons (2009). Sobre derechos de propiedad y
normas culturales para evitar el fraude, Widick (2008).
Para comprobar este hecho basta con que el lector piense con cuántas organizaciones se
relaciona sólo para alimentarse y educarse.
En el caso de una economía capitalista hay tres formas organizacionales que se destacan:
los mercados, las empresas y el Estado; pero están lejos de reflejar la riqueza y sofisticación
organizacional que se observa en la economía actual y que surgen en respuesta a los
requerimientos de ordenar las interacciones de los agentes en el proceso de cooperación y
resolución de conflictos: existen fundaciones, entes de gobierno con niveles variables de
autonomía, sindicatos, asociaciones de profesionales, cámaras empresarias, organismos
internacionales y, por supuesto, la familia, una organización que ha exhibido históricamente
continuas mutaciones en cuanto unidad económica. Asimismo, los mercados pueden
mostrar muy distintos grados de organización formal –desde la Bolsa hasta la venta ilegal
de drogas– y las empresas pueden ser de estructura y tamaño muy variables –desde
microempresas hasta multinacionales.
d. Las organizaciones tienden a desarrollar vínculos de complementariedad que, de forma
directa o indirecta, las convierten en funcionalmente dependientes.
La interdependencia funcional surge naturalmente del hecho de que cada organización
realiza tareas especializadas en el marco de la división del trabajo. Las relaciones de
cooperación, al cristalizarse en organizaciones, hacen que el sistema económico se
estructure como una red articulada de organizaciones funcionalmente complementarias
(Arthur, 1996; Matsuyama, 1995).
Un ejercicio mental simple alcanza para comprobar la relevancia empírica de este punto.
Cuando observamos una empresa cualquiera, nos resulta claro que sin una jerarquía interna
su organización no funcionaría. Pero también es cierto que esa empresa tampoco podría
funcionar con un mínimo de eficiencia si desaparecieran los mercados donde se abastece de
insumos, trabajo y crédito o si desaparecieran los medios de pago que utiliza para realizar
transacciones. De hecho, los medios de pago son emitidos por dos organizaciones muy
sofisticadas –el Banco Central y los bancos comerciales– cuya tarea primordial no es
producir sino facilitar los vínculos entre organizaciones distintas. Las relaciones que
priman en los vínculos entre organizaciones son de complementariedad y no de sustitución:
sería letal para el funcionamiento del sistema económico que desaparecieran los bancos, o
que el dinero no fuera confiable Para tener una idea de lo que ocurre cuando el dinero no es
confiable alcanza con recordar la brutal caída en los ingresos que usualmente acompaña los
episodios de hiperinflación o las crisis financieras– (véase el capítulo 5, que ilustra este
punto para la Argentina).
En gran medida, el sistema está organizado como una red que no puede prescindir de una
de sus partes sin perder una gran cantidad de eficiencia. Las redes son muy ventajosas
porque tienen la particularidad de generar rendimientos crecientes por la vía de la
complementación entre sus parte, pero también aumentan la vulnerabilidad en la medida
que la falla en una parte se ramifica en todo el sistema. Es algo similar a lo que ocurre
cuando el sistema eléctrico colapsa y se recurre a generadores individuales, de costos
unitarios mucho más altos.
e. Tanto las organizaciones como las vinculaciones entre ellas están regidas por un
conjunto de instituciones económicas o reglas de juego básicas.
Un sistema económico no puede prescindir de un conjunto de normas jurídicas básicas que
definan de manera general derechos, obligaciones y formas procesales para ordenar la
negociación y los vínculos entre agentes económicos. Son normas de aplicación general a
todas las organizaciones e individuos y que definen lo que se permite, se prohíbe o se
requiere en las actividades económicas en lo relativo a la cooperación y al conflicto de
intereses.
No existen economías en el mundo que funcionen sin definir derechos de propiedad (sea
esta privada, cooperativa o pública), normas sobre relaciones del trabajo, contratos y
procedimientos de resolución de controversias (como la Ley de quiebras). Asimismo, se
observa que, cuanto mayor es el nivel de desarrollo alcanzado por la economía, mayor es la
sofisticación de las instituciones económicas que la rigen. Se definen nuevos formatos o
modelos organizacionales para sociedades anónimas, sociedades sin fines de lucro y entes
del gobierno, así como reglas muy especializadas para la organización de mercados
específicos (Bolsas, mercados concentradores). Los modelos de organización básicos,
además, se suelen complementar con regulaciones particulares que buscan adaptar los
formatos a los requerimientos de actividades muy especializadas; por ejemplo: Ley de
entidades financieras y Carta Orgánica del Banco Central. Por otra parte, en la práctica, las
normas formales se complementan con normas informales que también influyen sobre el
funcionamiento de la organización. Son reglas de comportamiento económico que los
agentes se autoimponen, como las convenciones, los usos y costumbres y las buenas
conductas que tienen por propósito cimentar una reputación; por ejemplo: los códigos de
ética, la noción del buen hombre de negocios, etc.
En línea con estos desarrollos observados en la economía moderna, la teoría económica
actual concibe a las instituciones económicas como un conjunto de normas formales e
informales establecidas por los agentes que influyen sobre el comportamiento de los
individuos en las organizaciones, las relaciones entre esas organizaciones y el sistema
económico como un todo.
Una aclaración: las instituciones son las reglas de juego y no los jugadores (North, (1995);
Aoki (2001), . Esto resulta motivo de confusión, porque en el lenguaje común usamos las
palabras “institución” u “organización” para referirnos tanto al régimen de reglas de juego
como a los jugadores que utilizan esas reglas para organizar sus actividades; pero en
economía se los distingue. Así, el formato organizacional (reglas de juego que ordenan la
interacción) es una cosa y la organización (conjunto de individuos que aportan los recursos
y conocimientos técnicos necesarios en la tarea de cooperar para alcanzar los objetivos
buscados), otra. Por ejemplo: la “sociedad anónima” como forma organizacional es una
institución, pero una sociedad anónima como YPF es una organización: además de estar
estructurada en base a reglas jurídicas argentinas, esa empresa tiene recursos,
conocimientos expertos, una reputación, etc.
8
f. Las instituciones económicas funcionan bajo la égida de una superestructura de
instituciones políticas formales, que tienen en la cúspide la Constitución nacional.
Fuera del caso particular de las normas informales, aquellas que conforman el marco
institucional de la economía actual requieren de autoridades externas que las diseñen, las
promulguen, las hagan cumplir y provean medios judiciales para la solución de
controversias específicas. Las instituciones, en este sentido, son tributarias de la política y,
por supuesto, es también fácil comprobar que esto es una fuente de nuevas dificultades y
conflictos per se: las instituciones políticas no pueden hacer cumplir las reglas sin
autoridad, pero la delegación de autoridad genera la posibilidad de que el gobierno abuse
del poder que se le delegó, para sacar ventajas económicas o políticas, haciendo peligrar las
actividades que debe proteger. Así, en las economías que conocemos es frecuente que el
Estado utilice la capacidad de coerción que le asigna la sociedad para recaudar impuestos
con fines no deseados por la sociedad. Esto típicamente desincentiva el esfuerzo, la
inversión y la confianza. La cuestión de los procedimientos de control de la autoridad
pertenece al plano de la política pero no por eso deja de ser un factor determinante del
desempeño de la economía.
9
2. Cooperación, conflicto y reglas de juego
Se desprende de lo anterior que organizar la cooperación y manejar los conflictos son los
dos hechos esenciales que dan lugar a la formación de organizaciones y, en última
instancia, de las instituciones y los sistemas económicos que conocemos. Para que la
cooperación tenga sentido económico, los costos de organizarla deben ser menores a los
beneficios extra que reporte. Las tareas básicas en este sentido son: la negociación, la
coordinación y la motivación. Por lo tanto, un componente esencial de la cooperación será
la búsqueda de instrumentos para minimizar los costos de realizar esas tres tareas. Las
organizaciones y las instituciones son instrumentos que pueden cumplir esa función con
eficacia, de modo que no sorprende que sean omnipresentes en las economías actuales, que
han llevado la división del trabajo y la especialización a límites nunca antes vistos.
El diagrama de la figura 1.1 permitirá establecer con mayor precisión cómo son los
caminos que van de la cooperación y el conflicto a las organizaciones y las instituciones. El
diagrama muestra que todo proceso de cooperación entre las partes comienza con una
negociación. El propósito de esa negociación es elegir un modelo de organización para las
8
En la práctica, en economía se utilizan como sinónimos “forma organizacional” y “organización” o
“institución” –al igual que en el lenguaje común–, de forma que hay que estar atento al contexto para
comprender el significado. Sobre instituciones en economía, véanse Wydick (2008) y Dixit (2009).
Aplicaciones muy interesantes a los problemas del desarrollo económico mediante un enfoque de juegos
pueden encontrarse en Wydick (2008).
9
Sobre jerarquía institucional, véase Aoki (2001); Ostrom (2007) y sobre la relación entre economía y
política Drazen (2000).
tareas colectivas.
10
El modelo deberá adaptarse a los objetivos de la cooperación,
especificar cómo se coordinarán las tareas para conseguir esos objetivos, y establecer
pautas respecto de cómo se remunerará el esfuerzo de cada uno de forma de motivar la
participación (ya que los intereses de cada una de las partes no necesariamente estarán
alineados).
Los esquemas de coordinación deberán garantizar que quienes participan estén informados
de cuál es su tarea y que los sistemas de comunicación entre las partes y de procesamiento
de datos funcionen correctamente. Las decisiones sobre remuneración del esfuerzo tendrán
obvios efectos en la distribución de la torta de beneficios y, además, afectarán la eficiencia
del emprendimiento: la remuneración esperada es normalmente el incentivo más importante
entre los que llevan a los agentes a colaborar de manera adecuada en las tareas colectivas de
la organización . Si las partes llegan a un acuerdo sobre qué modelo de organización utilizar
para coordinarse, pero algunos agentes tienen pocos incentivos para seguir las reglas de la
organización o la información no fluye correctamente, el resultado será una falla de
cooperación: las tareas colectivas no llegarán a buen puerto debido a que los agentes harán
su parte deficientemente.
10
Las referencias básicas sobre las cuestiones de esta sección son Milgrom y Roberts (1993) y Williamson
(1989).
Figura 1.1. Cooperación, conflicto y reglas de juego
Como la negociación sobre cómo organizarse abarca varias dimensiones de las
interacciones que se producen en el proceso de cooperar, los costos en pérdida de tiempo y
recursos serían enormes si hubiese que comenzar a negociar desde cero cada vez que se
hace necesario realizar actividades conjuntas. Por fortuna, hay una razón esencial por la que
esto normalmente no ocurre: las actividades económicas son repetitivas y/o se parecen unas
a otras y, en consecuencia, se prestan al desarrollo de reglas que pueden utilizarse como
modelo y aplicarse como guía del comportamiento en situaciones que son similares,
evitando nuevas negociaciones. Las reglas para organizarse se pueden desarrollar tanto a
partir de la práctica –de manera informal– como a partir de estructuras diseñadas
especialmente y que se corporizan en las rutinas de la organización (Kreps, 1990; Gibbons,
2000). Los modelos de organización resultantes tienen un enorme valor económico y pasan
a formar parte del stock de conocimientos de la sociedad. Buena parte de la riqueza de
conocimientos de la “sociedad del aprendizaje” de la que habla Stiglitz (2012) esta
Cooperación
Coordinación
Conflicto
Modelo de
Organización
Motivación
Negociación
Recursos
Económicos
Ejecución
Marco
Institucional
Resultados
• Jerarquías
• Mercados
• Familias
Incertidumbre
constituido por los modelos de cómo organizarse. Es importante considerar, por otra parte,
que no todos los modelos de organización están codificados; existen conocimientos tácitos,
que se expresan y aprenden sólo a partir de participar en la organización (véase Polanyi,
1966, sobre conocimiento tácito).
No existe un solo modelo organizacional que tenga validez universal. Esto es así porque los
problemas organizacionales no son independientes del contexto específico en el que
ocurren y muchos cambios evolutivos son irreversibles.
11
Como consecuencia, el proceso
de conformación de un modelo de organización suele mostrar lo que se conoce como “path-
dependence” (Arthur, 1996; David, 1985) o dependencia de la trayectoria: el resultado final
del proceso está en función del sendero recorrido para llegar a él. Así, cuando dentro de una
organización se decide encarar un problema de coordinación o motivación de una forma y
no de otra, esa decisión determina en buena medida, a su vez, qué opciones estarán
disponibles en el futuro y cuáles no. Esto limita los grados de libertad para elegir el modelo
de organización.
Cuando el modelo organizacional elegido se convierte en una organización en
funcionamiento, el problema de cooperación/conflicto se transforma en un problema de
coordinación/motivación que se resuelve de forma rutinaria en el día a día, sin tener que
invertir costosos recursos en negociar antes de actuar. Como es inherente a una rutina
generar repetición y estabilidad, cuando se logra establecer una situación así, se dice que se
ha logrado un equilibrio cooperativo: las decisiones de cada uno serán consistentes con las
del resto y el resultado observado de la interacción será el esperado por cada uno. Nótese
que esto requiere no sólo que un actor se atenga a las reglas formales e informales de la
organización y las tome como dadas, sino también que ese actor anticipe que el resto de los
actores hará lo mismo.
12
Cuando esto efectivamente ocurre, los actores establecen sus
estrategias tomando en cuenta las del resto de los actores y, de esta forma, las reglas de
juego actúan al mismo tiempo como restricciones, mecanismos de coordinación e
información y fuentes de incentivo.
Concebir a la organización en términos de un equilibrio cooperativo no implica, sin
embargo, ignorar los fenómenos de desequilibrio: por un lado, los modelos de organización
“se descubren” a partir de un proceso de aprendizaje y durante ese período habrá falta de
coordinación entre las decisiones; por otro lado, los shocks (desequilibrios
macroeconómicos; nuevas tecnologías, conflictos políticos; crisis financieras) que afectan
11
Véanse, sobre este punto, Gibbons (2000), Greif (2006) y Greif y Kinston (2001).
12
Técnicamente, estos intercambios se pueden representar, por ejemplo, como interacciones habituales
(juegos repetidos) entre los agentes. Para que las reglas cumplan su función, los compromisos, las promesas y
las amenazas asociados a las reglas deben ser creíbles. Sólo si lo son podrán influir en la conducta de los
agentes en el sentido esperado. Las reglas pueden ser creíbles por tres razones diferentes: a los agentes puede
convenirles atenerse a ellas porque están naturalmente en línea con sus intereses; puede ocurrir que lo hagan
por una convicción ética (el deber ser) o siguiendo una costumbre aun cuando deban actuar en contra de sus
preferencias; o puede ser el caso que exista una autoridad con capacidad de castigar de manera efectiva a
quienes se apartan de las normas. Por supuesto, lograr la credibilidad de las normas tiene costo cero o muy
bajo en el caso en que los autores se autoimponen la norma por conveniencia o convicción y es muy caro
cuando se requieren tribunales y un poder de policía. Estos temas están planteados de forma muy clara en el
excelente libro de Dixit (2009). Para una visión más avanzada sobre el origen de las reglas de juego, ver
Kreps (1990).
el “habitat” producen desequilibrios organizacionales que crean la necesidad de cambiar el
modelo. Por supuesto, en la medida que las empresas quiebran y los Estados desaparecen,
nada garantiza que los intentos de adaptar el modelo luego de un shock llevarán a buen
puerto; a un nuevo equilibrio cooperativo. Al analizar la economía argentina tendremos
oportunidad de brindar ejemplos de cómo las interacciones entre la organización y su
hábitat pueden dar lugar a desequilibrios en los esquemas de negociación, coordinación y
motivación de magnitud tal que, a largo plazo, devienen en serios obstáculos para el
desarrollo organizacional tanto de las empresas como del Estado.
En términos muy abstractos, es posible clasificar los modelos de organización sobre la base
de las tres categorías que aparecen en el rectángulo central de la figura 1.1: el mercado, las
jerarquías privadas o públicas y las familias. Estos modelos se diferencian por las reglas
que utilizan para resolver los problemas de coordinación y motivación y, por lo tanto,
producen equilibrios cooperativos con características diferentes. En cuanto a la
coordinación, las jerarquías y las familias se basan en esquemas que centralizan las
decisiones, al contrario de lo que ocurre en los mercados, donde las decisiones las toma
cada agente de manera descentralizada. En lo relativo a motivación, mientras el mercado
confía la tarea a los precios y el afán de lucro individual, los mecanismos motivacionales
utilizados en las jerarquías son muy variados. Abarcan desde el motivo de lucro y la carrera
dentro de una empresa hasta los incentivos burocráticos en la administración pública. La
familia es muy especial en este sentido, ya que los agentes con poder de decisión
(típicamente, los padres) no actúan sólo en función de sus preferencias, y toman en cuenta e
internalizan los intereses de otros miembros (hijos y otros dependientes). O por lo menos
así lo hacen en la mayor parte de los casos.
Más allá de la clasificación anterior, hay que considerar que hay también grandes
diferencias entre los equilibrios cooperativos creados por cada tipo específico de mercado,
jerarquía y estructura familiar. Cada uno de estos modelos de organización cambia para
adaptarse al contexto y la función que cumple. Pero aun así, ni las jerarquías, ni los
mercados, ni las familias solucionan los problemas de coordinación, motivación y
ejecución de manera ideal, a pesar de que es razonable suponer que los agentes económicos
tratarán de elegir una forma de organizarse que minimice los costos de resolver esos
problemas. Ya hemos mencionado, no obstante, que los equilibrios cooperativos no están
garantizados y que pueden aparecer fallas de cooperación; situaciones de desequilibrio
organizacional. Como la cooperación se organiza a través de diferentes modelos, es lógico
que haya diferentes tipos de falla organizacional: si bien la economía siempre enfatizó las
“fallas de mercado”, en las economías modernas es posible detectar también “fallas de
gobierno”, “fallas de la empresa” y “fallas de la familia”.
En muchos casos, las fallas se pueden enmendar mediante la intervención del Estado por la
vía de políticas públicas y regulaciones. Desde este punto de vista, las políticas públicas son
instrumentos para mejorar la acción colectiva en casos especiales en que no pueden
utilizarse los esquemas de negociación, coordinación o motivación que proveen los
mercados, las jerarquías privadas y las familias. Sin embargo, el sector público mismo es
una organización jerárquica, que muestra sus propios problemas, como la corrupción o el
oportunismo político. Únicamente una visión en extremo ingenua de la naturaleza humana
o la ignorancia respecto del rol de los problemas de conflicto, coordinación y motivación
pueden llevar a pensar que un solo tipo de organización, sea el mercado, sea el Estado,
podría resultar óptima para solucionar todos esos problemas.
Como muestra la figura 1.1, una vez solucionados los problemas de coordinación y
motivación, las decisiones deben ejecutarse. La ejecución, sin embargo, puede no llevar a
los resultados buscados. La dificultad mayor en relación con esto es la existencia de
incertidumbre. Como ya dijimos, además de la escasez, la acción humana está limitada por
la ignorancia. En un mundo incierto siempre pueden ocurrir eventos que no estaban en los
planes de nadie. Al diseñar mecanismos de coordinación y motivación es muy difícil prever
todas las contingencias que podrían ocurrir. Y aun si ello fuera posible, podría ser muy caro
escribir un contrato que tomara en cuenta qué deberían hacer las partes ante cada
contingencia.
La incertidumbre puede tener su origen en dos tipos de causas: naturales (ejemplo: el
clima, un desastre natural) o estratégicas, relacionadas con el comportamiento de los
agentes. Este segundo tipo de incertidumbre se origina en la falta de certeza respecto de
cómo se comportarán los agentes al interactuar entre sí (véase Dixit, 2009). Y está claro
que es tan importante saber si va a llover como anticipar correctamente si los deudores
honrarán sus deudas o si el Estado respetará las reglas de juego.
Por supuesto, puede haber múltiples razones por las que alguien se comporte de forma
inesperada: equivocaciones, desinformación, mala fe, etc. La incertidumbre natural es
inherente al entorno físico dentro del cual el hombre actúa; la incertidumbre estratégica es
inherente a la condición social del hombre: Robinson Crusoe, solo en su isla, debía
enfrentar únicamente la incertidumbre asociada con la Madre Naturaleza. No contaba con
las ventajas de la cooperación, pero al menos no debía lidiar con los conflictos e
incertidumbres asociados con ella.
Al evaluar el papel de la incertidumbre es importante considerar, sobre todo en el caso de
las jerarquías, que puede mediar un largo camino entre la decisión y la ejecución, y en cada
etapa de ese camino pueden aparecer oportunidades no previstas para que el ejecutor obre
de acuerdo con sus intereses y no en función del interés de la organización en que participa;
este es el problema que en economía se conoce como el de “el agente y el principal” (véase
Milgrom y Roberts, 1993). “El agente” es a quien se contrata para que haga la tarea y “el
principal”, el interesado en que la tarea se ejecute según lo pactado.
La distancia entre decisión y ejecución, en cambio, suele ser menor en el caso del mercado:
una vez que se llegó a un acuerdo, está en el interés de las partes realizar la transacción lo
más rápido posible y normalmente hay muy pocos pasos que cumplir. Aunque, por
supuesto, esto no es así en las transacciones de mercado que se expanden en el tiempo o
establecen un seguro, como en el caso de un crédito, un contrato de provisión a largo plazo
o un seguro de salud. De hecho, por este motivo resulta mucho más difícil desarrollar los
mercados de ese tipo de productos. Hay mercados de verdura en todos lados, pero en muy
pocos países hay mercados de crédito y seguros plenamente desarrollados.
Como la economía puso mucho énfasis en un principio en estudiar los mercados más que
las jerarquías, y los mercados de transacciones instantáneas más que los de transacciones a
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