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CAPÍTULO 1
LA ESPECIFICIDAD DE LA GESTIÓN PÚBLICA: EL CONCEPTO DE
“MANAGEMENT PÚBLICO”
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Koldo Echebarría y Xavier Mendoza
I. INTRODUCCION
La última década ha sido testigo de un movimiento, todavía inacabado, de cambios sin
precedentes en la configuración contemporánea de la Administración pública. El armazón
teórico que subyace a la mayoría de estos cambios está formado por un conjunto de
valores, principios y técnicas que se enmarcan en las llamadas ciencias del
“Management”.
El “Management”, al que se añade el adjetivo público, se ha convertido en el punto de
referencia unánime de los programas de modernización administrativa. El nacimiento del
"nuevo Management público" constituye "una de las tendencias internacionales más
notables en la Administración pública", convirtiéndose en "la denominación común del
conjunto de doctrinas, ampliamente similares, que han dominado la agenda de la reforma
burocrática en numerosos paises de la OCDE desde finales de los años setenta" (Hood,
1991).
El interés por el “Management” refleja las dificultades que encuentra la Administración
pública para adaptarse a la escala y complejidad de los problemas que le plantea la
sociedad actual. Las nuevas circunstancias económicas, políticas y sociales ponen de
manifiesto las limitaciones de las perspectivas tradicionales que han proporcionado a la
Administración sus modelos de conducta durante las últimas décadas. El “Management
público” promete, al mismo tiempo, aliviar la presión económica sobre recursos escasos,
atender a las demandas insatisfechas de los usuarios de los servicios públicos y servir de
pretexto a decisiones políticas duras e impopulares de cualquier signo ideológico.
En este contexto, el propósito de este artículo es doble. Por una parte, mostrar la relevancia
del “Management” a la hora de dar respuesta a los retos de la modernización de la
Administración pública. Y por otra, delimitar el ámbito de aplicación de las técnicas de
gestión empresarial en su aplicación a las organizaciones públicas; lo que permitirá, a su
vez, definir los contenidos y las líneas de desarrollo del “Management público".
Para ello, es preciso efectuar, con carácter previo, un breve esfuerzo retrospectivo sobre
la tradición del “Management” en la Administración pública, constatando el escepticismo
y, particularmente, el carácter restrictivo con el que tradicionalmente han sido recibidas
sus doctrinas. Durante la década de los 70, el “Management público” se presentó como
un conjunto de doctrinas de aplicación general y universal, que se caracterizaba por los
rasgos de portabilidad y difusión y de neutralidad política. Esto significaba, por una parte,
que sus principios y técnicas se presentaron como una respuesta válida para los
problemas de la gestión pública en multitud de países (de Dinamarca a Nueva Zelanda),
diversos niveles de Administración (de la central a la local) y los más variados sectores
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Se ha respetado la expresión original empleada por los autores: “management público”.
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de actividad pública (de la educación a la sanidad). La neutralidad política, por otra parte,
quería expresar que sus prescripciones servían para poner en práctica las voluntades de
ideologías contrapuestas, ofreciéndose como un marco apolítico, bajo el que se podía
perseguir tanto el desmantelamiento como la defensa del Estado del bienestar.
Sin embargo, la naturaleza y especificidad de muchos de los problemas públicos pondrá de
manifiesto la imposibilidad de encontrar soluciones prêt-à-porter en el sector privado.
Como consecuencia, las organizaciones públicas deberán o bien adaptar sustancialmente las
técnicas privadas o bien construir sus propios modelos. Ello dará lugar a un proceso de
experimentación y aprendizaje social que constituirá el origen del “Management público”
como enfoque de gestión distintivo, que se esfuerza por responder a la especificidad y a la
complejidad de las Administraciones públicas y del entorno en que éstas operan. Como
afirma Metcalfe (1990), el desarrollo del “Management público” puede contemplarse como
un proceso que va progresivamente "de la imitación a la innovación".
Desde estas reflexiones previas, se estará en condiciones de analizar el significado
atribuido al “nuevo Management público”, tal y como ha quedado reflejado en los
programas de modernización administrativa: su carácter original o derivativo de la
práctica empresarial, sus principales dimensiones y contenidos doctrinales y los valores a
los que responde su puesta en práctica. Esta exploración nos permitirá descubrir en qué
medida estamos en presencia de un nuevo paradigma y cómo debería evolucionar su
desarrollo teórico y práctico para responder a las demandas presentes y futuras que pesan
sobre el sistema colectivo en los países occidentales.
II. LA TRADICION DEL “MANAGEMENT” EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA: ENTRE EL ESCEPTICISMO Y LA INTERPRETACION
RESTRINGIDA
La referencia al pensamiento y las técnicas del “Management” en la Administración
pública no constituye una aportación original de los programas de modernización
administrativa. En sus orígenes, el “Management” adopta una vocación universal y uno
de sus precursores, H. Fayol, hace una expresa aplicación de estos principios al ámbito
de la Administración pública, en su "Teoría administrativa en el Estado" (Nieto, 1976:
669). El “Management”, movimiento que ha ganado madurez y notoriedad en los
Estados Unidos, gracias al auge empresarial y al valor social que se atribuye a la
racionalidad económica, los métodos científicos del trabajo y la responsabilidad
individual, ha tenido, desde sus orígenes, un considerable eco en la Administración
pública norteamericana. No hay que olvidar, a este respecto, que, ya a finales del siglo
XIX, Woodrow Wilson, considerado el precursor de la Ciencia de la Administración en
los Estados Unidos, reclamaba la separación entre funciones políticas y administrativas y
la aplicación a éstas últimas de métodos científicos de trabajo.
Ahora bien, el “Management” se nos presenta como un término equívoco, que encierra
acepciones dispares y no pocos conceptos y doctrinas contradictorias. La especificidad
científica del “Management” procede, como recuerda Prats (1992: 21) de su singular
orientación a la mejora del rendimiento de las organizaciones, lo que se expresa en dar
satisfacción a los valores de economía, eficacia y eficiencia; pertenece a las denominadas
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ciencias aplicadas, caracterizadas por su valor instrumental, es decir, por dedicarse a
emitir prescripciones para lograr la transformación de la realidad.
Sin embargo, por debajo de esta vocación general, el “Management” se ha diversificado
en multitud de corrientes de pensamiento, que parten de premisas diferentes sobre el
comportamiento humano y la naturaleza de las organizaciones y que, a menudo, resultan
en interpretaciones contradictorias de los valores centrales de racionalidad económica
que caracterizan su aproximación científica. Frente a las pretensiones de universalidad y
generalidad de sus precursores, el “Management” se presenta en nuestros días como una
disciplina fragmentada, que ofrece una pluralidad de respuestas y criterios, en función de
los presupuestos y suposiciones de partida que se acepten como válidos y de la situación
concreta a la que se quieran aplicar.
Hay que tener presente, además, que el desarrollo de las ciencias del “Management” ha
estado vinculado al mundo empresarial, en el que las presiones competitivas han servido
de acicate para la renovación y el perfeccionamiento constante de los sistemas de gestión,
patrocinando la aparición y el progreso de nuevas corrientes científicas. La
Administración pública, ajena a las presiones del mercado, no ha experimentado hasta
fechas más recientes, la misma urgencia en atender a los dictados de economía, eficacia y
eficiencia; sus principios de organización y funcionamiento se ordenaron a satisfacer el
imperativo burocrático de la aplicación universal y uniforme de las normas, sin reparar
mayormente en recursos ni resultados. Puede comprenderse, en consecuencia, la
dificultades de trasladar el bagaje conceptual y práctico del “Management” hacia la
Administración pública, cuyos presupuestos diferenciados de existencia y
funcionamiento siempre han sido destacados en su construcción teórica.
La transformación material experimentada por la Administración en el Estado del
bienestar, con la multiplicación de las políticas cuya justificación depende de los
resultados materiales conseguidos, reclama una perspectiva de legitimación basada en
valores de racionalidad gerencial. Esto explica que, desde mediados de los años sesenta,
la Administración pública ha venido escuchando, cada vez con mayor insistencia la
apelación a los conceptos del “Management”. La reforma administrativa hizo una amplia
difusión de sus contenidos, mediante la transferencia de numerosas técnicas, como el
presupuesto por programas o la dirección por objetivos, casi todas ellas, concebidas y
ensayadas previamente en el mundo empresarial. El Informe Fulton, por ejemplo,
efectuaba constantes referencias al “Management” y, en particular, a la importancia de
formar a los servidores públicos en sus conceptos y técnicas más modernas.
Sin embargo, la introducción del “Management” a la Administración pública ofreció
pobres resultados. El escepticismo fue la reacción predominante ante un lenguaje que se
consideraba extraño y hostil a la tradición administrativa, dominada por profesionales
pertenecientes a la tradición jurídica y política (Gunn, 1987: 43). En consecuencia, el
trasplante de técnicas de gestión, allí donde llegó a materializarse, tuvo una vigencia
precaria y poco duradera. El valor de aquellas tentativas sólo puede apreciarse con el
paso del tiempo, al haber servido para sembrar entre las nuevas generaciones de
funcionarios la inquietud por una perspectiva diferente e innovadora que les permitía
ampliar sus rudimentarios instrumentos de trabajo en unidades con un gran volumen de
gestión operativa.
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Por añadidura, el pensamiento del “Management”, tal y como fue recogido por la
reforma administrativa, estaba fuertemente restringido, tanto en sus dimensiones, como
en su contenido doctrinal. Además de prescindir de sus implicaciones culturales e
ideológicas, los contenidos del “Management” seleccionados por la reforma
administrativa, generalmente, responden a la evolución de su pensamiento, tomando
como referencia casi exclusiva los postulados del “Management” científico de principios
de siglo. Entre las perversiones de esta interpretación tan restringida, se tiende a
considerar que el “Management” es un conjunto de técnicas universales, igualmente
aplicables a todo tipo de organizaciones; al mismo tiempo, el “Management” se relaciona
exclusivamente con la racionalización de estructuras y procedimientos, la depuración
técnica de los procesos de toma de decisiones y el incremento de la productividad de los
empleados públicos. Se ignora la evolución del pensamiento del “Management” hacia
posiciones más relativistas, con la adaptación de sus prescripciones a las circunstancias
de cada entorno de trabajo, y, por último, tampoco se considera la aparición de corrientes
doctrinales que se apartan una interpretación maquinal de las organizaciones y buscan su
perspectiva humana, cultural, política o sistémica.
Como consecuencia de todo ello, a finales de los años setenta, la vivencia de los
conceptos y técnicas del “Management” en la práctica administrativa seguía siendo más
bien testimonial y limitada, quedando ensombrecida por el predominio de las disciplinas
tradicionales como el Derecho o la Hacienda Pública. Por añadidura, la invocación del
“Management” en la Administración pública no estaba exenta de confusión sobre sus
intenciones y verdaderos contenidos. Como explicaba Gibert (1980: 14), en el contexto
de la Administración francesa:
"La realidad del Management público es muy controvertida: para algunos se trata
de un concepto estrella, mientras que para otros es el instrumento culpable de una
voluntad de "privatización o de rentabilización" de los servicios públicos; es,
igualmente, un concepto vacío para los que piensan que no hay mas que un
Management; una ciencia ficción para los que hacen un análisis pesimista de la
gestión de la Administración, un neologismo inútil para los que ven en la Ciencia
administrativa el instrumento de un enfoque concreto del funcionamiento de las
organizaciones, etc."
Detrás de la controversia sobre la viabilidad de una aproximación gerencial a la realidad
de la Administración pública, nos encontramos con el eterno debate en torno a la
especificidad de la gestión en el sector público y a la categorización del Management
público, bien como una orientación derivada de la gestión empresarial, o bien, con
características propias y diferenciales que le aportan su propia singularidad.
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III. LAS PARTICULARIDADES DE LA GESTIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
Es posible encontrar todo un abanico de diferentes posicionamientos en torno al problema
de la sustantividad de la gestión en la Administración pública. Éstos van desde afirmar, en
un extremo, que la Administración pública es única y completamente diferente a las
organizaciones privadas, hasta afirmar en el otro extremo que la gestión pública no es más
que una modalidad menos eficiente de gestión empresarial. Entre ambas posturas se sitúan
un buen número de puntos de vista intermedios, que se exponen a continuación según la
explicación de Gunn (1987)
a) La Administración pública es diferente: su realidad es totalmente ajena a la del
sector privado, existiendo elementos diferenciales como la delimitación legal de los
campos de actividad, el monopolio de ciertas sanciones y poderes coercitivos o un
entorno mucho más complejo y variado, entre otros.
b) La gestión pública y privada se parecen en lo no importante: debajo de las aparentes
coincidencias funcionales el trabajo de un directivo público y uno privado se parecen
poco. Las técnicas de gestión privadas son útiles en el sector privado sólo de forma
muy marginal
c) El “Management Público” es el paradigma integrador: destacando la necesidad de
desarrollar un concepto sustantivo de gestión pública que, por una parte, aproveche
las enseñanzas de la gestión empresarial, y por otra, desarrolle sus propios conceptos
y categorías allí donde los problemas públicos sean específicos.
d) Convergencia entre la gestión pública y la privada: al difuminarse las fronteras
entre los sectores público y privado. Más que organizaciones puramente públicas o
privadas, nos encontramos con diferentes configuraciones organizativas en las que
se mezclan los aspectos públicos y privados.
e) La gestión empresarial es una forma menos eficiente de gestión privada: por tanto,
los métodos, instrumentos y prácticas de la gestión privada deberían trasladarse de la
forma más amplia posible al sector público.
Excluyendo los posicionamientos extremos, no puede negarse la existencia de
condicionantes específicos en la gestión en la Administración pública, que, sin convertirla
en un ámbito totalmente diferenciado, sí matizan de forma considerable cualquier desarrollo
de las técnicas de gestión. Si bien estas especificidades han sido tratadas por numerosos
autores, se destacarán cuatro aspectos que, por su carácter estructural, confieren una
marcada especificidad al contexto en que tienen lugar los procesos de gestión pública:
• la sustitución del mercado como mecanismo de asignación de recursos por el
proceso político;
• el carácter de poderes públicos de las administraciones públicas;
• la diferente naturaleza de los procesos de creación de valor por parte del sector
público;
• la dificultad de medida del valor creado.
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1. La sustitución del mercado por el proceso político
La mayor parte de las actividades de las organizaciones públicas no pasan por el mercado,
ya sea porque se trate de la producción de bienes públicos ya sea porque se trate de bienes
privados considerados socialmente "preferentes".
La teoría económica caracteriza como bienes públicos aquellos bienes cuya provisión sólo
se puede realizar si se suministran a toda la colectividad, sin posibilidad de excluir a nadie.
Es decir, se trata de bienes indivisibles. Ejemplos típicos son el alumbrado público, la
ordenación del territorio o la defensa. La no-exclusión posibilita que pueda haber
individuos que muestren conductas insolidarias (free-riders), ya que el hecho de no
contribuir en su provisión no impide el consumo. De ahí que su provisión no se realice a
través del mercado sino por los gobiernos y que su financiación sea mediante impuestos.
En el caso de los bienes privados socialmente preferentes nos encontramos ante bienes
divisibles, por lo que su producción podría ser dejada totalmente al mercado, pero ello
produciría una situación considerada socialmente no deseable: la exclusión de una parte de
la población que por falta de poder adquisitivo no podrían acceder a los mismos. Por ello,
el sector público asume su provisión, aunque casi nunca con carácter exclusivo, dejando un
margen de actuación más o menos amplio al sector privado. Los bienes privados
socialmente preferentes incluyen un amplio abanico de servicios prestados tanto a escala
estatal como regional y local (sanidad, enseñanza, cultura, servicios sociales, etc.)
En ambos casos, el proceso político sustituye al mercado como mecanismo de asignación de
recursos en una doble vertiente. Por un lado, el proceso político determina el volumen del
gasto público total o, en otras palabras, el total de recursos asignados al Estado para la
realización de sus fines. Ello significa determinar el peso relativo de los sectores público y
privado en la distribución de la Renta generada por un país. Por otro, el proceso político
asigna recursos a través de las decisiones sobre el volumen de recursos presupuestarios
disponibles para la provisión de los distintos bienes y servicios públicos.
En el proceso de asignación de recursos, la dimensión distributiva está siempre presente y se
convierte en un factor intrínseco de la actuación de los poderes públicos. En la vertiente de
los ingresos, los aspectos redistributivos se manifiestan en la progresividad del sistema
fiscal. En la vertiente del gasto, aparece la cuestión de a quién benefician las distintas
políticas. La referencia al proceso político significa que no nos encontramos ante la lógica
de una decisión-un actor, sino en presencia de múltiples decisiones y actores. Corresponde
al proceso político, que canaliza y representa los intereses de los distintos grupos sociales,
resolver la tensión entre demandas que compiten entre sí y que, en ocasiones, son
claramente contrapuestas.
El proceso político como mecanismo de asignación de recursos ofrece un marcado contraste
con el mercado. Así, mientras el mercado se caracteriza por la exclusión de la demanda no
solvente, la realización de transacciones individuales entre oferentes y demandantes, la
existencia de precios y el automatismo en la asignación de recursos; el proceso político se
caracteriza por su preocupación por los aspectos redistributivos y de equidad; la realización
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de transacciones Administración-Individuos y Administración-Sociedad; la ausencia de
precios y el no automatismo entre la financiación que recibe determinada organización
pública y su desempeño o capacidad de gestión. Otros rasgos del proceso político a tener
también presentes son: su pluralismo; la fragmentación de la autoridad; y el hecho de que el
disenso sobre los objetivos y el conflicto son legítimos (Metcalfe, 1990).
2. El carácter de poderes públicos de las Administraciones públicas
El Estado tiene un marcado carácter instrumental, apareciendo como el conjunto de institu-
ciones y organizaciones de las que se dota la propia sociedad para realizar objetivos que ésta
considera necesarios. Para ello, la sociedad otorga al Estado la potestad de ejercer un poder
coercitivo sobre sus miembros cuando se trata de conseguir dichos objetivos.
De lo anterior se desprenden varias implicaciones importantes. Primera, las Administra-
ciones públicas realizan una serie de objetivos que no les son propios como organización, en
la medida en que constituyen necesidades públicas definidas por la Constitución, las leyes y
el proceso político.
Segunda, las Administraciones públicas constituyen poderes públicos cuya esencia es el
ejercicio de la autoridad que les ha sido conferida por la sociedad. El ejercicio de la
autoridad se realiza a través de la formulación de políticas públicas y la creación y
administración de regulaciones. Sin embargo, el poder de las Administraciones públicas es
un poder limitado. Las Administraciones públicas están sometidas a las leyes (principio de
legalidad), que establecen tanto los límites al ejercicio del poder coercitivo que la sociedad
les ha otorgado sobre sus miembros como el ámbito de su actuación material que deberá
estar justificado en el "interés público".
La tercera y última implicación se refiere a la presencia de dos fuentes de legimitidad en el
seno de las Administraciones públicas. Por una parte, la legitimidad del Gobierno basada en
el principio de la confianza legislativa y, por otra, la legitimidad de la Administración,
entendida como instrumento profesional al servicio de un programa de gobierno, basada en
el principio constitucional del mérito.
3. Los procesos de creación de valor en el sector público
La imagen de creación de valor va generalmente asociada a unos procesos productivos en
los que se transforman materiales para crear productos o bien se realizan una serie de
actividades que dan lugar a la prestación de un servicio que es adquirido en el mercado a un
precio dado. La realización de un proceso productivo, el producto o servicio en sí mismo, y
sobre todo el precio pagado por el comprador, proporcionan la evidencia de que efecti-
vamente se ha creado algo que tiene valor. Sin embargo, esta es una visión excesivamente
restringida a la hora de considerar el valor creado por el sector público.
Ciertamente, las Administraciones públicas crean valor a través de transacciones indivi-
duales con los ciudadanos (garantizando sus derechos, prestándoles servicios o a través de
transferencias monetarias), pero también crean valor de otras formas. Siguiendo el análisis
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de Moore (1984:38 y ss), podemos considerar, en primer lugar, aquellas actividades o
programas públicos en que existen beneficiarios que no son usuarios o "clientes" directos
del programa (p.e. los programas de inmunización preventiva ante enfermedades contagio-
sas o el pago de pensiones no contributivas). En estas actividades el valor no sólo se crea por
la existencia de "externalidades" (el aumento de población vacunada reduce los riesgos de
infección de la población no vacunada) sino también porque dichos programas expresan los
valores y preferencias sobre el tipo de sociedad en el que sus miembros desean vivir (p.e.
una sociedad más solidaria y que garantiza la dignidad humana). Asimismo, algunos de los
programas de bienestar social producen un valor similar al de una póliza de seguros, al cons-
tituir una "red de protección social" ante la eventualidad de una desgracia personal o fami-
liar.
En otros casos, el valor creado por los programas públicos consiste en la creación de una
capacidad de respuesta para afrontar amenazas (p.e. los programas de vigilancia contra in-
cendios forestales o el despliegue de un ala de aviones F-18). Aquí no se producen tran-
sacciones individuales e incluso es posible y deseable que no llegue a producirse nunca la
necesidad de entrar en acción, pero no por ello dichos programas dejan de crear valor (ya
sea por su posible efecto disuasorio ya sea por el sentimiento de seguridad que proporcionan
a la sociedad).
Las Administraciones públicas también utilizan la autoridad como un recurso para crear
valor a través de las regulaciones (p.e. los programas de seguridad vial o de reducción de las
emisiones de gases tóxicos). En los programas regulatorios, los recursos para la consecución
del objetivo perseguido proceden tanto del presupuesto público como de las empresas y
particulares a los que, en nombre del interés público, se les ha impuesto la obligación de
modificar sus patrones de conducta o de realizar ciertas tareas de tipo productivo. Es
importante notar el que las transacciones entre la agencia regulatoria y sus "clientes" se
centran en la supervisión de los esfuerzos que éstos realizan para cumplir con el objetivo
fijado.
Por último, debe notarse que las percepciones sociales sobre la manera en que el proceso
político-administrativo responde a las distintas demandas aumentan (o disminuyen) el valor
creado. Los aspectos de transparencia, equidad, no discriminación, legalidad y receptividad
forman parte integral de dicho valor.
Ahora bien, los poderes públicos utilizan recursos e imponen costes a la par que crean
beneficios. Por tanto, el valor creado no serán simplemente los beneficios de las actividades
desarrolladas, sino los beneficios menos los costes. Sin embargo, la medida de ese valor no
es algo exento de dificultad.
4. La dificultad de medida del valor creado por las Administraciones públicas
La dificultad de medir el valor creado por la actuación de los poderes públicos obedece a
varias causas. Merece la pena detenerse en algunas de ellas.
Primero. Dado que los bienes públicos no pasan por el mercado, la no existencia de un
precio impide que podamos cuantificar el montante de los ingresos asociados al volumen y
valor que para sus beneficiarios tienen las actividades desarrolladas por una organización
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pública. Pero no sólo es que no podamos cuantificar los beneficios creados en términos de
ingresos; en ocasiones los presupuestos públicos sólo recogen una parte de los costos como
es el caso de los programas regulatorios.
Segundo. La necesidad de distinguir entre aquello que un determinado programa material-
mente produce (outputs) y los resultados (outcomes) que realmente ha tenido la actuación
administrativa, expresados tanto en términos del grado de consecución de los objetivos de la
política o programa como de aquellos efectos no previstos ocasionados por su implementa-
ción. Tal como indica Moore, las actividades que tienen lugar en la frontera de una
organización pública con su entorno (en los ejemplos anteriores, las sesiones de vacunación,
los vuelos de entrenamiento del ala de aviones F-18, o la publicación en los boletines
oficiales de los estados de los standards máximos de emisión de gases contaminantes) rara-
mente tienen valor por si mismas. Generalmente se produce una cadena causal que relaciona
estas actividades (o sus outputs) con aquello que realmente tiene valor en sí mismo (los
outcomes deseados).
Tercero. A menudo existe incertidumbre sobre si la relación causal entre outputs y outco-
mes, que en ocasiones puede ser muy larga, realmente funciona. Por lo general se dispone de
una teoría, pero no de la evidencia empírica suficiente, casi siempre muy escasa, que
permita su validación.
De lo expuesto en este epígrafe y en el anterior, se deduce que la tarea de reflejar y poder
dar cuenta del valor creado por los poderes públicos es mucho más exigente y compleja de
lo que inicialmente podíamos haber pensado.
IV. LA APORTACIÓN DE LAS TÉCNICAS DE GESTIÓN EMPRESARIAL
La especificidad de la gestión pública implica que, si bien es cierto que las técnicas de
gestión empresarial difícilmente constituirán una respuesta válida para todos los problemas
del sector público, también lo es que muy probablemente podrán contribuir de manera
significativa a la resolución de algunos de esos problemas. El objetivo de este apartado es
identificar las áreas de la gestión pública en las que se dan problemas iguales o similares a
los de la gestión empresarial.
Para ello, es importante comprender previamente el contexto en el que se han desarrollado
las técnicas de gestión empresarial: el mercado. El análisis de las premisas que se derivan de
ello, teniendo en cuenta las especificidades de la gestión en la Administración pública,
permitirá establecer las áreas en las que tendrá sentido aprovechar la experiencia acumulada
en el sector privado, ya sea a través de la "aplicación directa" de las técnicas empresariales
ya sea a través de su "adaptación creativa", y aquellas en que, dada la especificidad del
sector público, será necesaria una “reinvención”.
1. Las técnicas de gestión empresarial como respuesta a las exigencias del mercado
Las técnicas de gestión empresarial nacen y se desarrollan para dar respuesta a los retos que
plantea un entorno competitivo dinámico y cambiante. El dato esencial lo constituye el
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mercado, que aparece como medio portador de los valores de eficacia y eficiencia empresa-
rial.
A efectos de este análisis, tres características del mercado aparecen como especialmente
relevantes. En primer lugar, en el mercado se producen transacciones individuales. La
naturaleza de los bienes y servicios suministrados por el mercado permite su divisibilidad y,
por tanto, su consumo individualizado. En segundo lugar, a cambio de los bienes y servicios
proporcionados a sus compradores, los oferentes de los mismos reciben una contrapres-
tación monetaria o precio. Aquellos demandantes o compradores potenciales que no tienen
poder adquisitivo suficiente quedan excluidos del mercado. Y por último, el elemento
constitutivo y definitorio del mercado es la situación de competencia o concurrencia que en
él se da, caracterizada por la presencia de varios oferentes y uno o varios demandantes con
capacidad para elegir entre ofertas alternativas. Es la presencia o la posibilidad de ofertas
alternativas lo que otorga auténtico poder al comprador: el poder de elegir. De las elecciones
de los compradores dependerá el volumen de recursos monetarios que obtenga cada una de
las empresas ofertantes. Es decir, la asignación de recursos que realiza el mercado está en
función directamente proporcional al grado de competitividad alcanzado por cada ofertante.
El comportamiento de una empresa en un contexto de mercado se puede explicar en base a
la interacción de estos tres elementos: los compradores o clientes, los competidores y la
propia empresa. Es lo que Kenichi Ohmae ha bautizado con el nombre de "triángulo estraté-
gico" (Ohmae, 1983). La esencia de la actuación de cualquier empresa que opere en un
contexto de mercado, si quiere sobrevivir y conseguir sus objetivos, se centra en:
a) Identificar y seleccionar aquel mercado o aquellos "segmentos de mercado" que ofrecen
un mayor potencial de beneficios para la empresa.
b) Satisfacer las demandas y preferencias específicas de los distintos compradores o
clientes que forman parte del o de los segmentos de mercado a los que se dirige la
empresa, proporcionándoles bienes y servicios que a su juicio tengan valor. En un
contexto de mercado, el valor de un producto o servicio es algo que no determina el
ofertante sino su comprador potencial. La atribución de valor es, por tanto, algo sub-
jetivo y personal.
c) En un contexto competitivo no basta con ofrecer bienes y servicios que tengan valor
sino que la empresa deberá diferenciar su oferta y hacerla más atractiva que la de sus
competidores, si quiere que los compradores opten por ella. Es decir, el valor atribuído
por el comprador a un determinado producto o servicio es algo relativo, que no sólo
depende de las características propias del mismo sino también de las características,
incluido el precio, de los productos o servicios de la competencia. La naturaleza e
importancia de la ventaja competitiva conseguida por una empresa radica en su capa-
cidad para proporcionar un valor diferencial a sus compradores (Porter, 1980; Porter,
1985).
d) Y todo ello, intentando obtener un nivel de rentabilidad adecuado en relación al capital
invertido. En consecuencia, la empresa debe prestar una especial atención tanto a las in-
versiones como a los costes en que incurre para crear y mantener su ventaja
competitiva.
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Nótese que el mercado, tal como lo hemos definido, ejerce un permanente control de
eficacia sobre la actuación de las empresas, a través de los incentivos y sanciones que
proporciona. El nivel de éxito alcanzado se refleja de manera directa en el volumen de tran-
sacciones efectuadas y, por tanto, en la cifra de ventas así como en el nivel de beneficio
conseguido en un período dado. En este sentido, el beneficio desempeña un doble papel. Por
una parte, como incentivo a la actuación empresarial. Y por otra, como indicador de la
capacidad de la empresa para satisfacer mejor que sus competidores las necesidades de sus
clientes y, a su vez, gestionar adecuadamente sus recursos. Será esta capacidad de hacerlo
mejor, de proporcionar valor, la fuente de la legitimidad del beneficio empresarial.
En consecuencia, la orientación al cliente, la competitividad y la preocupación por la
eficiencia en la utilización de los recursos constituyen los valores centrales que se encuen-
tran en la base de la cultura, los procesos y las técnicas de gestión empresarial. Ahora bien,
el éxito competitivo es algo relativo y temporal. Un contexto de mercado se caracteriza por
su dinamismo. Así, las empresas deben reaccionar ante los logros de sus competidores, si
quieren preservar su ventaja competitiva; también deben hacerlo cuando las necesidades y
preferencias de sus clientes cambian; o cuando se producen innovaciones tecnológicas o
variaciones en la disponibilidad y coste de los recursos empleados en sus procesos produc-
tivos. En otras palabras, la supervivencia de una empresa a medio y largo plazo depende de
manera crítica de su capacidad para adaptarse a un entorno dinámico y cambiante. Por ello,
la innovación, la experimentación, la asunción de riesgos y el aprendizaje organizativo
aparecen como los valores que, junto con los antes mencionados, conforman la excelencia
empresarial. En resumen, el mercado induce una presión o estímulo permanente para la
mejora continuada de la actuación empresarial.
2. Las premisas en que se basan las técnicas de gestión empresarial
A partir de los rasgos definitorios del mercado y de la lógica de actuación de las empresas
que operan en dicho contexto, se pueden deducir cuáles son los premisas implícitas en que
se basan las técnicas de gestión empresarial. Aspecto éste que conviene tener bien presente
cuando se considera la aplicación de dichas técnicas al ámbito de la gestión pública. Las
premisas subyacentes en las técnicas de gestión empresarial pueden resumirse en los
siguientes puntos (Mendoza, 1990:272 y ss) :
a) Primacía de la lógica de adaptación al entorno. Dado que la empresa difícilmente
podrá modificar con su acción individual el entorno en que opera, las técnicas empre-
sariales se orientan a favorecer la capacidad de adaptación de la organización a las
condiciones ambientales actuales y futuras. Esta lógica está especialmente presente en
las técnicas de gestión estratégica, centradas en la selección del entorno más adecuado
para la empresa (los mercados o segmentos de mercado con mayor atractivo), el
desarrollo de las capacidades organizativas necesarias para obtener una ventaja
competitiva sostenible, y la gestión de los procesos de cambio organizativo. Por su
parte, las técnicas de gestión operativa se centran en la optimización de las condiciones
internas y externas existentes en un momento dado. Este carácter extrovertido de
muchas de las técnicas empresariales se manifiesta en la importancia de los requisitos
de información sobre el entorno que su utilización comporta.
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b) Un modelo de decisión racional. La gran mayoría de las técnicas de gestión empresarial
presuponen la existencia de un decisor unitario (un individuo o un colectivo que se
comporta como tal) capaz de ordenar sus preferencias, formular objetivos no con-
tradictorios, valorar las distintas alternativas y evaluar la actuación presente de la
organización en base a dicho sistema de objetivos. Ello se materializa en la conside-
ración del ciclo planificación-ejecución-control como un proceso integrado de gestión.
Por otra parte, el beneficio aparece como un criterio unificador que facilita el cálculo y
la evaluación de alternativas.
c) Marcado sesgo hacia la cuantificación. El mercado ofrece retroalimentación perma-
nente sobre el desempeño de la empresa y abundante información tanto de la compe-
tencia como de la disponibilidad y coste de los distintos recursos empleados. Al operar
en un contexto rico en información, la mayor parte de las técnicas empresariales
otorgan primacía al cálculo y a la cuantificación. Se presupone que las transacciones
individuales que se dan en el mercado son capaces de "capturar" la totalidad o la mayor
parte del valor creado así como de reflejar los costes en que se ha incurrido para su
creación. De forma que los efectos ocasionados por la actuación de la empresa que "es-
capan" al mercado (lo que los economistas denominan "externalidades") serán "ignora-
dos" por las técnicas empresariales. Para mayor abundancia, como dichos efectos son
de difícil medida, el sesgo hacia la cuantificación refuerza la tendencia a su omisión.
Sólo serán tenidos en cuenta en el proceso decisional de la empresa cuando exista algun
tipo de presión social o una regulación que obligue, vía un mayor coste, a su "interna-
lización".
d) Marcado carácter intraorganizativo. Los resultados que obtiene la empresa están en
función de sus propios recursos, de sus habilidades y del esfuerzo realizado en com-
paración con sus competidores. La tarea de dirección se contempla como la moviliza-
ción de la energía y de los recursos organizativos en la consecución de los propios
objetivos empresariales. La definición convencional de “Management" como "la obten-
ción de resultados a través de las personas [se sobreentiende que de la propia organiza-
ción]" (The Gower Handbook of Management, 1988:12) es quizá la formulación más
clara del carácter intraorganizativo de los procesos de gestión empresarial.
3. Breve panorámica de las técnicas de gestión empresarial
Las técnicas de gestión empresarial se pueden clasificar en dos grandes grupos: por un lado,
las técnicas de dirección general de la organización, que son las más específicamente geren-
ciales; por otro, las técnicas específicas de una función o área especializada de la empresa. A
éstos, debería añadirse, por su relevancia práctica, un tercer grupo, el de las técnicas de
desarrollo de habilidades directivas (Mendoza, 1990:283).
El grupo de las técnicas de dirección general se caracteriza por considerar a la organización
en su conjunto, centrándose en favorecer la capacidad de anticipación y adaptación a los
cambios del entorno (perspectiva estratégica), y garantizar el buen desarrollo de las
operaciones y la consecución de los objetivos organizativos establecidos (perspectiva
operativa). En este grupo, las técnicas principales son:
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• La Planificación Estratégica, cuyos contenidos se centran en el análisis y prospec-
ción del entorno actual y futuro de una organización, el diagnóstico de sus
capacidades organizativas, la fijación de objetivos a medio plazo y la determinación
de las estrategias y planes de actuación para conseguirlos.
• La Gestión de los procesos de Cambio Organizativo, cuyo énfasis recae en la
determinación e implantación de las estrategias de cambio planificado y en los roles
y responsabilidades para la gestión del mismo.
• La Dirección por Objetivos, que se caracteriza por su orientación a la acción y a la
consecución de los objetivos organizativos establecidos para un determinado período
de tiempo. La DPO presupone que el marco estratégico de actuación de una
organización ha sido establecido con anterioridad.
• La Dirección de Proyectos, que, a pesar de no referirse al conjunto de la
organización, incorpora la totalidad del ciclo de gestión y requiere de las
habilidades directivas propias de un generalista.
En el grupo de las técnicas específicas relativas a una determinada función o actividad
empresarial, destacan las siguientes:
• El Marketing, que comprende la investigación de mercados, la definición del pro-
ducto o servicio, la determinación del precio, la selección de los canales de distribu-
ción y la comunicación de la oferta de la empresa a sus potenciales clientes.
• La Dirección de Operaciones, que aborda todas las cuestiones relativas a la gestión
de los procesos productivos, con especial énfasis en los temas de productividad y
mejora de la calidad. La Investigación Operativa, basada en modelos matemáticos,
contribuye de manera significativa en este apartado de la gestión.
• El Diseño Organizativo, cuyo énfasis se centra en proponer y evaluar las alternativas
organizativas más adecuadas, en términos de eficacia y eficiencia, en función de las
tareas a realizar por una organización y del entorno de trabajo en que ésta opera.
• La Dirección de Recursos Humanos, referida al ciclo de gestión de los Recursos
Humanos (reclutamiento y selección, evaluación del desempeño, recompensa,
formación y desarrollo de carrera) y a las Relaciones Laborales.
• La Gestión de Servicios, como enfoque integrador de las especificidades de este tipo
de organizaciones en los ámbitos de Marketing, Recursos Humanos y Dirección de
Operaciones.
• La Gestión Financiera, centrada en la obtención y uso eficiente de los recursos finan-
cieros (análisis de inversiones, gestión de la tesorería, análisis de los distintos merca-
dos de capitales y gestión del endeudamiento).
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• La Gestión de Sistemas de Información, enfoque globalizador de los distintos
sistemas de información de la empresa (contabilidad, estadísticas comerciales y
productivas, bases de datos, etc.) así como de las tecnologías de tratamiento de la
información necesarias (hardware y software).
• El Control de Gestión, entendido como un proceso mediante el cual los directivos se
aseguran de que los recursos de una organización se obtienen y se emplean de una
manera eficaz y eficiente en la consecución de los objetivos perseguidos.
Por último, señalar que las técnicas de desarrollo de habilidades directivas están adquiriendo
una importancia creciente. De capacitar para la función directiva se está pasando de manera
creciente a la capacitación para el liderazgo del cambio organizativo. Dichas técnicas se
centran en desarrollar, entre otras, las habilidades de: toma de decisiones (análisis y resolu-
ción de problemas); negociación y gestión del conflicto; liderazgo (dirección de equipos,
técnicas de comunicación, dirección de reuniones); trabajo en equipo; creatividad e
innovación; asumir la complejidad, la ambigüedad y la incertidumbre.
4. La delimitación del ámbito de aplicación de las técnicas de gestión empresarial
Una vez revisadas las premisas en que se basa la gestión empresarial y establecida una
clasificación de las mismas, es necesario acotar sus posibilidades de aplicación, identifi-
cando aquellos ámbitos y procesos de la gestión pública en que la implantación de dichas
técnicas puede convertirse en un factor de modernización.
Según Eliassen y Kooiman, la actuación de las Administraciones públicas puede ser
abordada desde tres niveles de análisis (Eliassen y Kooiman, 1987:5). El primer nivel está
referido al sector público como un todo en interacción con el entorno social en su sentido
más amplio. En el segundo nivel encontramos la actuación de las organizaciones públicas
individuales operando en sus entornos específicos (sociales, políticos y administrativos). El
tercer nivel corresponde al funcionamiento interno de cada organización y al rol de los
directivos públicos.
Los problemas que surgen en el primer nivel tienen un marcado carácter inter-organizacio-
nal y están relacionados con la transformación del entorno y de las reglas de juego en el que
operan las distintas organizaciones, públicas y privadas, configurando a la gestión pública
como un proceso a nivel macro. Por oposición, los problemas del segundo y tercer nivel
están relacionados con la adaptación de las organizaciones públicas individuales a sus en-
tornos específicos y configuran a la gestión pública como un proceso a nivel micro (Met-
calfe y Richards, 1987b).
De forma general puede afirmarse que la primacía otorgada a la adaptación al entorno, el
marcado carácter intraorganizativo y el modelo de decisión racional que subyacen en las
técnicas de gestión empresarial sitúa su ámbito de aplicación en los niveles segundo y terce-
ro, es decir, en la actuación de las organizaciones públicas individualmente consideradas y
en su funcionamiento interno. Sin embargo, el amplio número de técnicas de gestión
empresarial existente y su heterogeneidad, pone de manifiesto - a la hora de emitir un juicio
sobre su mayor o menor adecuación al contexto de la gestión pública - que éste no debería
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formularse de una manera genérica sino a partir de una evaluación individualizada de cada
técnica o grupo de técnicas.
En la Figura 1, aparecen valoradas las técnicas de gestión empresarial en función de la
idoneidad de su diseño para dar respuesta a los problemas de gestión de las organizaciones
públicas. El grado de adecuación de cada grupo de técnicas se ha expresado en términos de
"aplicación directa", "adaptación creativa", o de "necesidad de reconceptualización".
GRADO DE ADECUACIÓN DE LAS TÉCNICAS DE GESTIÓN EMPRESARIAL EN
SU APLICACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
TECNICA DE GESTIÓN
CONSIDERADA
Aplicación
Directa
Adaptación
creativa
Reconcep-
tualización
Planificación estratégica
Gestión del cambio organizativo
Dirección por objetivos
Direccón de proyectos
Gestión Servicios
Marketing
Dirección de operaciones
Diseño organizativo
Dirección de Recursos
Humanos
Gestión Financiera
Sistemas de Información
Control de gestión
Figura 1
Fuente: Mendoza (1990)
El cuadro muestra, de manera gráfica, cómo el mayor "desajuste" se produce cuando se
introducen en la definición de los problemas a resolver los factores de mayor especificidad
del contexto de la gestión pública.
La interdependencia y la necesidad de conseguir la cooperación entre distintas organizacio-
nes públicas y privadas transforma la naturaleza de los procesos de planificación estratégica.
La dificultad de conceptualizar y de medir el valor creado afecta tanto a la fijación de
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