LOS ENTES AUTÓNOMOS
LOS SERVICIOS DESCENTRALIZADOS
1. GENERALIDADES.
Siguiendo el modelo de la reforma Constitucional de 1934 (aunque en realidad
la invocación en este año fue relativa), la Constitución vigente distingue los entes
autónomos de los servicios descentralizados. Estos constituyen dos categorías
distintas.
Entes autónomos: son los servicios dotados de máxima descentralización
administrativa en nuestro derecho.
Servicios descentralizados: son los servicios que poseen descentralización
administrativa limitada y acerca de sus características hay cierta desorientación.
Se pueden distinguir además, dentro de los EEAA a los entes industriales,
comerciales y entes de enseñanza. Estos últimos tienen mayor grado de
descentralización y menores controles por parte del Poder Ejecutivo.
2. CONCEPTO DE SERVICIO DESCENTREALIZADO.
En nuestro Derecho, los servicios descentralizados son ciertas administraciones
públicas que ejercen cometidos de carácter nacional, cuyas autoridades poseen
amplios poderes de administración, pero están sometidas a un control
relativamente intenso del Poder Ejecutivo.
Naturaleza: han surgido dudas en la doctrina nacional acerca de la naturaleza
de estos servicios. Esto evidencia las dificultades que existen para estudiar el
régimen jurídico de estos servicios y la necesidad de distinguirlos de los entes
autónomos y de los servicios desconcertados dependientes del Poder Ejecutivo.
3. REGIMEN DE LA DESCENTRALIZACION POR SERVICIOS.
Régimen legal: tales servicios se rigen por las disposiciones de la sección XI de
la Constitución, varias disposiciones legales de carácter general y sus respectivas
leyes orgánicas.
Régimen Constitucional: estos servicios aparecen en la Constitución desde la
reforma de 1918. Aquí, el art. 100 se transforma en una Sección de la Constitución
(Sección 11 “de los entes autónomos y servicios descentralizados”).
El nombre de esta sección plantea que el legislador buscó distinguir entre dos
categorías distintas, dos entidades diferentes:
1. En razón de esta distinción, según Laso el grado de descentralización lo fija
la ley cuando crea el organismo y lo tipifica como ente autónomo o servicio
descentralizado.
2. Además, la Constitución crea algunos servicios como entes autónomos:
Arts. 202 y siguientes: aquí aparecen los entes de enseñanza a los que la
Constitución da la categoría de entes autónomos.
Artículo 202.- La Enseñanza Pública Superior, Secundaria, Primaria, Normal,
Industrial y Artística, serán regidas por uno o más Consejos Directivos Autónomos.
Los demás servicios docentes del Estado, también estarán a cargo de Consejos
Directivos Autónomos, cuando la ley lo determine por dos tercios de votos del total
de componentes de cada Cámara.
Los Entes de Enseñanza Pública serán oídos, con fines de asesoramiento, en
la elaboración de las leyes relativas a sus servicios, por las Comisiones
Parlamentarias. Cada Cámara podrá fijar plazos para que aquéllos se expidan.
La ley dispondrá la coordinación de la enseñanza.
3. Por otra parte, a los efectos de esta distinción, el art. 186 sostiene que
algunas entidades no se pueden desarrollar bajo la forma de entes
autónomos. Este art. Detalla una serie de actividades que no pueden ser
prestadas por organismos que tengan naturaleza de entes autónomos.
Artículo 186.- Los servicios que a continuación se expresan: Correos y
Telégrafos, Administraciones de Aduanas y Puertos y la Salud Pública no podrán
ser descentralizados en forma de Entes Autónomos, aunque la ley podrá
concederles el grado de autonomía que sea compatible con el contralor del Poder
Ejecutivo.
Este art fija el límite de máxima descentralización que pueden alcanzar los
servicios descentralizados. Además constituye la norma básica para distinguirlos
de los entes autónomos (los servicios descentralizados no pueden ser
organizados “en forma de entes autónomos”).
En cambio la ley puede darles cierto grado de autonomía, es decir cierta
capacidad de autodecisión, en la medida que se considere compartible con el
control del poder Ejecutivo. Esto significa que el legislador fija el cuantum de la
descentralización administrativa de tales servicios.
Así, difieren en el grado de autonomía, o sea en el cuantum de
descentralización. La diferencia radica en los dos elementos esenciales que en
todo momento inciden en el proceso de la descentralización administrativa:
- Los poderes de administración que se atribuyen al órgano descentralizado.
- Y los poderes de control que la autoridad central ejerce sobre dicho
órgano.
Por lo tanto, el ente autónomo se caracteriza por tener, en virtud de texto
constitucional expreso, todos los poderes de administración respecto a su servicio
y estar sometido al control previsto en la constitución, que la ley puede ampliar en
medida muy limitada, en cambio, el servicio descentralizado tendrá únicamente
los poderes de administración que le confiera la ley y estará sometido a un control
más intenso, que fijará también el legislador y que en parte surge de la
Constitución misma.
Además, hay otras diferencias de menor importancia que surgen de los textos
constitucionales o de ciertas leyes que tienen carácter general y alcanzan a todos
los servicios descentralizados.
4. Otra diferencia radica en los recursos administrativos. Este régimen surge
del art. 317, en dónde se regula su régimen en general:
Artículo 317.- Los actos administrativos pueden ser impugnados con el recurso
de revocación, ante la misma autoridad que los haya cumplido, dentro del término
de diez días, a contar del día siguiente de su notificación personal, si
correspondiere, o de su publicación en el "Diario Oficial".
Cuando el acto administrativo haya sido cumplido por una autoridad sometida a
jerarquías, podrá ser impugnado, además, con el recurso jerárquico, el que deberá
interponerse conjuntamente y en forma subsidiaria, al recurso de revocación.
Cuando el acto administrativo provenga de una autoridad que según su estatuto
jurídico esté sometida a tutela administrativa, podrá ser impugnado por las mismas
causas de nulidad previstas en el artículo 309, mediante recurso de anulación para
ante el Poder Ejecutivo, el que deberá interponerse conjuntamente y en forma
subsidiaria al recurso de revocación.
Cuando el acto emane de un órgano de los Gobiernos Departamentales, se
podrá impugnar con los recursos de reposición y apelación en la forma que
determine la ley.
En este artículo se establecen 3 recursos:
a. De revocación. Este recurso se puede interponer ante quien dicto el acto,
no interesando el organismo. Por ejemplo: si lo dictó el Poder Ejecutivo,
un Ministerio, procede siempre y es de principio.
b. Jerárquico. En este caso, si el acto que lesiona proviene de un órgano
sometido a jerarquía, además del recurso de revocación tengo que
interponer el recurso jerárquico.
c. De anulación. Este último recurso procede cuando el órgano está
sometido a tutela administrativa. Tales órganos bajo tutela administrativa
son los servicios descentralizados.
Además el art. 317 se podría vincular con el art. 194.
Artículo 194.- Las decisiones definitivas de los Entes Autónomos, sólo darán
lugar a recursos o acciones ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo o el
Poder Judicial, según lo disponga esta Constitución o las leyes, sin perjuicio de lo
dispuesto en los artículos 197 y 198.
* En el caso de los entes autónomos sólo procede el recurso de revocación.
El Poder Ejecutivo no tiene potestades de control.
* Si fuera un servicio descentralizado procede revocación y subsidiariamente
el recurso de anulación, que lo resuelve el P.E (éste tiene un control
respecto de los actos de los servicios descentralizados). Aquí se ve una
gran diferencia respecto a los controles que el P.E puede ejercer.
En opinable determinar si el recurso de anulación ante el Poder
Ejecutivo es el único que puede existir, o si el legislador, ejerciendo la
competencia discrecional que le reconoce el art. 186 de la Const., puede
establecer otros recursos ante dicho Poder.
Como es una cuestión opinable, la solución que establezca el
legislador no podrá objetarse de inconstitucionalidad.
* En cuanto al recurso de apelación ante el Poder Ejecutivo contra las
decisiones de los servicios descentralizados, es también dudoso si está
derogado o no. Pero desde que admitimos que la cuestión es opinable y
el legislador puede legítimamente decidir en un sentido u otro, no cabe
considerarlos derogados por simple interpretación y en consecuencia
deben estimarse vigentes.
Noción de recursos administrativos: son mecanismos que tiene el
interesado.
4. DIFERENCIAS CON LOS SERVICIOS DESCONCENTRADOS.
La diferenciación entre el ente autónomo y el servicio descentralizado se funda
en un texto constitucional. Sin embargo, ocurre distinto cuando se quiere distinguir
el servicio descentralizado de los servicios desconcentrados dependientes del
Poder Ejecutivo porque el límite entre ellos no es fácil de establecer.
Ante la falta de textos constitucionales expresos, se debe buscar la solución
aplicando el criterio doctrinario que permite distinguir la desconcentración de las
etapas de la descentralización administrativa más amplia.
En consecuencia, los servicios descentralizados tienen al menos, la
generalidad de los poderes de administración y están sometidos a un control más
atenuado; mientras que los servicios desconcentrados tienen lugar cuando existe
un descenso limitado de poderes de administración en cierta zona de actividad del
órgano, hallándose este bajo jerarquía de la autoridad central, como repartición
centralizada, en todos los demás aspectos de su actividad.
5. RÉGIMEN LOS ENTES AUTONOMOS Y SREVICIOS
DESCENTRALIZADOS.
1. Con relación a la creación:
- Hay organismos creados por la Constitución.
- Régimen general: ambos son creados por ley. La diferencia es que para
crear el ente, la Constitución exige una mayoría especial (Art. 189); y para
crear un servicio basta con la mayoría simple, ya que la Const. no establece
nada.
Artículo 189.- Para crear nuevos Entes Autónomos y para suprimir los
existentes, se requerirán los dos tercios de votos del total de componentes de
cada Cámara.
La ley por tres quintos de votos del total de componentes de cada Cámara, podrá
declarar electiva la designación de los miembros de los Directorios, determinando
en cada caso las personas o los Cuerpos interesados en el servicio, que han de
efectuar esa elección.
2. El grado de descentralización lo va a establecer la ley, o la Const.
cuando corresponda.
3. Con relación a la organización: la Const. establece la posibilidad de que
el organismo lo dirija un director (por un órgano unipersonal: art. 185).
Aquí se modifica la posición tradicional en cuanto a la colegialidad.
Además, hay quienes dicen que solo se aplica a los servicios
descentralizados; y otros entienden que se aplica a ambos.
4. Con relación a la designación, la Const. establece un régimen general,
porque puede admitir otras designaciones establecidas en la ley. (art.
187, inc. Final). En la Constitución se prevén casos de elección:
ejemplos: caso de la Universidad de la república o en Banco de Previsión
Social.
Artículo 187.- Los miembros de los Directorios y los Directores Generales
que no sean de carácter electivo, serán designados por el Presidente de la
República en acuerdo con el Consejo de Ministros, previa venia de la Cámara de
Senadores, otorgada sobre propuesta motivada en las condiciones personales,
funcionales y técnicas, por un número de votos equivalente a tres quintos de los
componentes elegidos conforme al artículo 94, inciso primero.
Si la venia no fuese otorgada dentro del término de sesenta días de recibida
su solicitud, el Poder Ejecutivo podrá formular propuesta nueva, o reiterar su
propuesta anterior, y en este último caso deberá obtener el voto conforme de la
mayoría absoluta de integrantes del Senado.
La ley por tres quintos de votos del total de componentes de cada Cámara
podrá establecer otro sistema de designación.
5. Con relación a la duración del mandato y las vacancias, se debe ver el
art. 192:
Artículo 192.- Los miembros de los Directorios o Directores Generales
cesarán en sus funciones cuando estén designados o electos, conforme a las
normas respectivas, quienes hayan de sucederlos.
Las vacancias definitivas se llenarán por el procedimiento establecido para
la provisión inicial de los cargos respectivos, pero la ley podrá establecer que,
conjuntamente con los titulares de los cargos electivos, se elijan suplentes que los
reemplazarán en caso de vacancia temporal o definitiva.
La ley, dictada por el voto de la mayoría absoluta del total de componentes
de cada Cámara, regulará lo correspondiente a las vacancias temporales, sin
perjuicio de lo establecido en el inciso anterior.
Podrán ser reelectos o designados para otro Directorio o Dirección General
siempre que su gestión no haya merecido observación del Tribunal de Cuentas,
emitida por lo menos por cuatro votos conformes de sus miembros.
En referencia a este art. Los integrantes de los directorios de los entes y
servicios cesarán una vez designados sus sustitutos. Se trataría de un cese
automático.
Este art. También establece cómo se regulan las vacancias: interpreta el art.
192 (17. 865).
Lo que no dice este art. Respecto a la vacancia definitiva, es qué sucede en
el periodo entre que se va la persona y se designa a otro.
Complemento: los arts. 201 y 200 establecen prohibiciones a las
incompatibilidades con relación a los miembros de los directorios de los
entes autónomos y de los servicios descentralizados.
Artículo 200.- Los miembros de los Directorios o Directores Generales de
los Entes Autónomos o de los Servicios Descentralizados no podrán ser
nombrados para cargos ni aun honorarios, que directa o indirectamente dependan
del Instituto de que forman parte. Esta disposición no comprende a los Consejeros
o Directores de los servicios de enseñanza, los que podrán ser reelectos como
catedráticos o profesores y designados para desempeñar el cargo de Decano o
funciones docentes honorarias.
La inhibición durará hasta un año después de haber terminado las
funciones que la causen, cualquiera sea el motivo del cese, y se extiende a todo
otro cometido, profesional o no, aunque no tenga carácter permanente ni
remuneración fija.
Tampoco podrán los miembros de los Directorios o Directores Generales de los
Entes Autónomos o de los Servicios Descentralizados, ejercer simultáneamente
profesiones o actividades que, directa o indirectamente, se relacionen con la
Institución a que pertenecen.
Las disposiciones de los dos incisos anteriores no alcanzan a las funciones
docentes.
Artículo 201.- Los miembros de los Directorios o Directores Generales de
los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados, para poder ser
candidatos a Legisladores, deberán cesar en sus cargos por lo menos doce meses
antes de la fecha de la elección.
En estos casos, la sola presentación de la renuncia fundada en esta causal,
determinará el cese inmediato del renunciante en sus funciones.
Los Organismos Electorales no registrarán listas en que figuren candidatos
que no hayan cumplido con aquel requisito.
6. Con relación al régimen financiero también se distinguen: los arts. 220 y
221 refieren al tema presupuestal.
Artículo 220.- El Poder Judicial, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
la Corte Electoral, el Tribunal de Cuentas, los Entes Autónomos y los Servicios
Descentralizados, con excepción de los comprendidos en el artículo siguiente,
proyectarán sus respectivos presupuestos y los presentarán al Poder Ejecutivo,
incorporándolos éste al proyecto de presupuesto. El Poder Ejecutivo podrá
modificar los proyectos originarios y someterá éstos y las modificaciones al Poder
Legislativo.
Artículo 221.- Los presupuestos de los Entes Industriales o Comerciales del
Estado serán proyectados por cada uno de éstos y elevados al Poder Ejecutivo y
al Tribunal de Cuentas cinco meses antes del comienzo de cada ejercicio, con
excepción del siguiente al año electoral, en que podrán ser presentados en
cualquier momento.
El Tribunal de Cuentas dictaminará dentro de los treinta días de recibidos.
El Poder Ejecutivo con asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto podrá observarlo y, en este caso, así como en el que mediasen
observaciones del Tribunal de Cuentas lo devolverá al Ente respectivo.
Si el Ente aceptase las observaciones del Poder Ejecutivo y el dictamen del
Tribunal de Cuentas, devolverá los antecedentes al Poder Ejecutivo para la
aprobación del presupuesto y su inclusión con fines informativos en el
Presupuesto Nacional.
No mediando la conformidad establecida en el inciso anterior, los proyectos
de presupuestos se remitirán a la Asamblea General, con agregación de
antecedentes.
La Asamblea General, en reunión de ambas Cámaras, resolverá en cuanto a
las discrepancias con sujeción a lo dispuesto en el artículo 215, por el voto de los
dos tercios del total de sus componentes. Si no resolviera dentro del término de
cuarenta días se tendrá por aprobado el presupuesto, con las observaciones del
Poder Ejecutivo.
El dictamen del Tribunal de Cuentas requiere el voto afirmativo de la mayoría de
sus miembros.
La ley fijará, previo informe de los referidos Entes y del Tribunal de Cuentas
y la opinión del Poder Ejecutivo emitida con el asesoramiento de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto, los porcentajes que cada Ente podrá destinar a
sueldos y gastos de dirección y de administración.
7. En cuanto al estatuto de los funcionarios existe otra diferencia:
- El estatuto de los servicios descentralizados se aprueba por ley (art. 59).
- El estatuto de los entes autónomos (industriales y comerciales) es aprobado
por el P.E (art. 63).
- Hay que ver también el art. 204.
Artículo 59.- La ley establecerá el Estatuto del Funcionario sobre la base
fundamental de que el funcionario existe para la función y no la función para el
funcionario.
Sus preceptos se aplicarán a los funcionarios dependientes:
A)
Del Poder Ejecutivo, con excepción de los militares, policiales y diplomáticos,
que se regirán por leyes especiales.
B)
Del Poder Judicial y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, salvo en lo
relativo a los cargos de la Judicatura.
C)
Del Tribunal de Cuentas.
D)
De la Corte Electoral y sus dependencias, sin perjuicio de las reglas
destinadas a asegurar el contralor de los partidos políticos.
E)
De los Servicios Descentralizados, sin perjuicio de lo que a su respecto se
disponga por leyes especiales en atención a la diversa índole de sus
cometidos.
Artículo 63.- Los Entes Autónomos comerciales e industriales proyectarán,
dentro del año de promulgada la presente Constitución, el Estatuto para los
funcionarios de su dependencia, el cual será sometido a la aprobación del Poder
Ejecutivo.
Este Estatuto contendrá las disposiciones conducentes a asegurar el normal
funcionamiento de los servicios y las reglas de garantía establecidas en los
artículos anteriores para los funcionarios, en lo que fuere conciliable con los fines
específicos de cada Ente Autónomo.
Artículo 204.- Los Consejos Directivos tendrán los cometidos y atribuciones que
determinará la ley sancionada por mayoría absoluta de votos del total de
componentes de cada Cámara.
Dichos Consejos establecerán el Estatuto de sus funcionarios de conformidad
con las bases contenidas en los artículos 58 a 61 y las reglas fundamentales que
establezca la ley, respetando la especialización del Ente.
6. DETERMINACION DE LOS SERVICIOS DESCENTRALIZADOS.
Para establecer si una determinada repartición constituye un servicio
descentralizado, hay que analizar en primer lugar cuál fue la voluntad legislativa.
Desde el momento en que la creación de estos servicios compete al Parlamento,
debe estarse a lo que ha querido el legislador, consignándolo expresamente en la
ley o en sus antecedentes, o surgiendo del contexto general de aquella.
Cuando en aplicación del procedimiento indicado se llegue a la conclusión de
que un servicio es descentralizado, toda duda quedará excluida. En tal caso se
aplicarán las disposiciones constitucionales y legales relativas a los servicios
descentralizados.
7. CREACION.
La creación de los servicios descentralizados se efectúa mediante ley (art. 186
Const.: dispone que compete a la ley establecer el grado de autonomía de estos
servicios y el control a que estarán sometidos). Pero no se requiere quórum
especial.
La creación de estos servicios descentralizados depende de los criterios
políticos que predominen en el Parlamento.
El art. 186 prohíbe que los servicios de correo, teléfono, aduanas, puertos y
salud pública constituyan entes autónomos y permite expresamente que sean
descentralizados, pero no impone que lo sean.
Pero la discrecionalidad del legislador tiene límites: los servicios industriales y
comerciales del Estado no pueden organizarse como servicios descentralizados,
porque conforme al art. 185 deben necesariamente constituir entes autónomos.
8. SERVICIOS ANTERIORES A 1934
Las normas establecidas por la Constitución de 1934 para los servicios
descentralizados, crearon problemas de interpretación respecto de ciertos
servicios existentes en esa fecha.
9. ORGANIZACIÓN.
Las reglas básicas de organización de los servicios descentralizados los
establece la ley. En ciertos casos la ley requiere quórum especial, igual que
tratándose de entes autónomos; pero en otros casos no es necesario. Tales reglas
se completan mediante el reglamento general de cada servicio y los reglamentos
internos.
Los servicios descentralizados están dirigidos por consejos o directorios. Los
miembros de tales consejos o directorios son designados en la misma forma que
los de los entes autónomos.
También alcanza a los servicios descentralizados lo dispuesto en el art. 192 de
la Const., en cuanto a la intervención del capital privado.
En los servicios descentralizados pueden crearse comisiones asesoras de
funcionarios, igual que en los entes autónomos.
10. PERSONALIDAD JURIDICA.
La ley de creación de los servicios descentralizados establece generalmente, a
texto expreso, su personalidad jurídica.
En caso en que la ley no haya establecido nada, puede admitirse que la
personalidad jurídica está implícita en la calidad de servicio descentralizado. Esta
solución se justifica por los principios doctrinarios y por los textos constitucionales
que aluden al patrimonio de tales servicios, pues la noción de patrimonio es
paralela a la de la personalidad.
Las conclusiones afirmadas no excluyen que el legislador (por el art. 186 de la
Const.) establezca el grado de autonomía de estos servicios, y organice un
servicio descentralizado sin personalidad jurídica.
Finalmente, cualquiera sea la solución que se admita, la competencia del
servicio descentralizado deberá siempre fundarse en textos expresos, no siendo
lícito invertir el principio basándose en la personalidad reconocida a aquél.
11. COMPETENCIA.
La establece la ley.
Generalmente ésta no distingue la competencia del servicio y la de sus
órganos.
12. COMETIDOS Y PODERES DE LOS SERVICIOS.
Los principios acerca de los cometidos de los entes autónomos, son aplicables
a los servicios descentralizados con las salvedades que puntualizaremos a
continuación.
La ley no puede confiar a los servicios descentralizados actividades industriales
y comerciales, porque éstas necesariamente deben estar a cargo de entes
autónomos.
La posición de los servicios descentralizados frente al Poder Legislativo es en
principio la misma que la de los entes autónomos. Pero hay menos limitaciones al
principio general aplicable.
En cambio, las reglas sobre poderes de los servicios descentralizados difieren
fundamentalmente y es lógico que así sea, pues en ese punto radica la diferencia
esencial con los entes autónomos.
13. PODERES DE SUS AUTORIDADES.
Los consejos o directorios que dirigen los servicios descentralizados, son los
jerarcas de sus respectivas administraciones. Pero a diferencia de los consejos o
directorios de los entes autónomos, sólo poseen los poderes de administración
que les atribuye la ley (art. 186 de la Const.).
Por tanto es el legislador quien fija el grado de capacidad de autodeterminación
de dichos servicios (su autonomía). Los poderes que no les han sido atribuidos
continúan en la competencia del Poder Ejecutivo.
Para determinar los poderes de los órganos que dirigen los servicios
descentralizados, hay que estar a las disposiciones de sus respectivas leyes
orgánicas.
El criterio de interpretación de las normas sobre la competencia de los servicios
descentralizados, tiene como punto de partida el criterio expuesto: que la
competencia del servicio debe estar establecida a texto expreso en la ley.
Esto no justifica excesos de interpretación literal de los textos, y si la ley utiliza
expresiones amplias atributivas de competencia, es necesario reconocer a ésta su
alcance natural. Pero siempre debe existir un texto legal expreso.
14. LEYES ANTERIORES A 1934.
Los entes autónomos anteriores a la reforma constitucional de 1934, como lo
era la Administración de Puertos, siguen rigiéndose por sus leyes organicas en
todo cuanto no estén en contradicción con las disposiciones de la Constitución y
las leyes generales dictadas respecto de los servicios descentralizados.
15. NEGOCIACIONES CON INMUEBLES
Los poderes del servicio descentralizado en cuanto a la adquisición, gravamen
o enajenación de bienes inmuebles, dependen de lo que establezca la ley.
Cuando la ley permita al consejo o directorio del servicio realizar tales actos, se
requerirá siempre el número de votos establecido en aquel (art. 194 Const.).
16. PRESUPUESTO.
El presupuesto de los servicios descentralizados se sanciona por el art. 221 de
la Const., es decir, igual que los entes autónomos no industriales ni comerciales:
el servicio proyecta su presupuesto y lo eleva para su inclusión en el presupuesto
general de gastos; el Poder Ejecutivo puede modificar el proyecto, en cuyo caso
somete éste y las modificaciones del Poder Legislativo. Es el sistema establecido
en la Const. de 1934.
No obstante, el Poder Ejecutivo sostiene que el presupuesto de tales servicios
sigue el mismo procedimiento que el de los entes autónomos: cuando el servicio
descentralizado es de naturaleza industrial o comercial, regiría el art. 222 de la
Const., y cuando no lo sea, el art. 221.
No compartimos esta tesis.
17. ESTADOS FINANCIEROS.
Los servicios descentralizados tienen que publicar periódicamente estados
financieros en la misma forma que los entes autónomos (art. 195 Const.).
18. MONOPOLIOS Y PRIVILEGIOS.
Las reglas aplicables a los entes autónomos rigen también para los servicios
descentralizados.
19. NOMBRAMIENTO Y DESTITUCION DE FUNCIONARIOS.
El nombramiento de los funcionarios de los servicios descentralizados lo hace el
Poder Ejecutivo (art. 118 Ley Nº 9.640).
Fundándose en esa norma legal, la destitución de tales funcionarios debe
efectuarse del mismo modo, conforme al principio general de que la potestad de
destituir compete a quien nombra. La solución es correcta mientras la ley del
servicio nada disponga al respecto.
Cuando la destitución la resuelve el poder Ejecutivo, surge el problema de si se
requiere o no Venia del Senado, conforme al art. 168, inc. 10 de la Const. a
nuestro juicio la venia no es necesaria, porque los funcionarios de los servicios
descentralizados son amovibles, y el citado inc. 10 refiere a los funcionarios
inamovibles.
Tal solución aparece más clara bajo la Const. vigente, porque el art. 60 declara
inamovibles a los funcionarios “de la administración Central”, y los servicios
descentralizados no integran esta.
20. LIMITACIONES A LOS PODERES DE LOS CONSEJOS O DIRECTORIOS.
La Ley puede establecer medidas de control sobre los actos de los servicios
descentralizados, de la misma manera como puede hacerlo respecto de los entes
autónomos. Pero como la intensidad del control sobre los servicios
descentralizados la determina la ley, dichas medidas pueden ser más numerosas
que tratándose de entes autónomos.
21. ESTATUTO DE LOS FUNCIONARIOS DE LOS SERVICIOS D.
Se sanciona por ley (art. 59 Const.).
Artículo 59.- La ley establecerá el Estatuto del Funcionario sobre la base
fundamental de que el funcionario existe para la función y no la función para el
funcionario.
Sus preceptos se aplicarán a los funcionarios dependientes:
A)
Del Poder Ejecutivo, con excepción de los militares, policiales y diplomáticos,
que se regirán por leyes especiales.
B)
Del Poder Judicial y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, salvo en lo
relativo a los cargos de la Judicatura.
C)
Del Tribunal de Cuentas.
D)
De la Corte Electoral y sus dependencias, sin perjuicio de las reglas
destinadas a asegurar el contralor de los partidos políticos.
E)
De los Servicios Descentralizados, sin perjuicio de lo que a su respecto se
disponga por leyes especiales en atención a la diversa índole de sus
cometidos.
En principio los funcionarios de carrera de tales servicios están amparados en
las garantías que establece el art. 61 de la Const., sin perjuicio de las normas
especiales.
Artículo 61.- Para los funcionarios de carrera, el Estatuto del Funcionario
establecerá las condiciones de ingreso a la Administración, reglamentará el
derecho a la permanencia en el cargo, al ascenso, al descanso semanal y al
régimen de licencia anual y por enfermedad; las condiciones de la suspensión o
del traslado; sus obligaciones funcionales y los recursos administrativos contra las
resoluciones que los afecten, sin perjuicio de lo dispuesto en la Sección XVII.
Esta salvedad tiene un fundamento y un alcance análogo a lo establecido por el
art. 63, inc. 2, para los entes autónomos industriales y comerciales.
Artículo 63.- Los Entes Autónomos comerciales e industriales proyectarán,
dentro del año de promulgada la presente Constitución, el Estatuto para los
funcionarios de su dependencia, el cual será sometido a la aprobación del Poder
Ejecutivo.
Este Estatuto contendrá las disposiciones conducentes a asegurar el normal
funcionamiento de los servicios y las reglas de garantía establecidas en los
artículos anteriores para los funcionarios, en lo que fuere conciliable con los fines
específicos de cada Ente Autónomo.
A modo de distinción, mientras el estatuto de funcionario de los SSDD (art. 59
Const.) es proyectado por la Const. y se aprueba por ley, integrando el estatuto de
la administración central; el estatuto de los EEAA comerciales e industriales lo
proyecta el organismo y lo aprueba el P.E.
En el caso de los entes autónomos de enseñanza (art. 204) los proyectan estos
(al estatuto) y lo aprueba el mismo ente en su estatuto.
* Para los demás entes que no integran estas dos formas (o sea los EEAA
ni industriales ni comerciales), se aplica el régimen general y el estatuto
se crea por ley. La Const. no dice nada al respecto.
Art. 64: habilita al legislador a dictar normas generales con la mayoría de 2/3,
que se apliquen a algunos EEAA y a los gobiernos departamentales.
Artículo 64.- La ley, por dos tercios de votos del total de componentes de cada
Cámara, podrá establecer normas especiales que por su generalidad o naturaleza
sean aplicables a los funcionarios de todos los Gobiernos Departamentales y de
todos los Entes Autónomos, o de algunos de ellos, según los casos.
Art. 60: la ley crea el servicio civil de la administración central de los EEAA y
SSDD. Aquí hay también normas que se aplican a los EEAA y SSDD.
Artículo 60.- La ley creará el Servicio Civil de la Administración Central, Entes
Autónomos y Servicios Descentralizados, que tendrá los cometidos que ésta
establezca para asegurar una administración eficiente.
Establécese la carrera administrativa para los funcionarios presupuestados de
la Administración Central, que se declaran inamovibles, sin perjuicio de lo que
sobre el particular disponga la ley por mayoría absoluta de votos del total de
componentes de cada Cámara y de lo establecido en el inciso cuarto de este
artículo.
Su destitución sólo podrá efectuarse de acuerdo con las reglas establecidas en
la presente Constitución.
No están comprendidos en la carrera administrativa los funcionarios de carácter
político o de particular confianza, estatuidos, con esa calidad, por ley aprobada por
mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara, los que
serán designados y podrán ser destituidos por el órgano administrativo
correspondiente.
Correlación a la competencia: en la medida en que los entes autónomos y los
servicios descentralizados se crean por ley, la competencia se fija por ley y se
puede ampliar por leyes posteriores. Art. 185 y 189.
Artículo 185.- Los diversos servicios del dominio industrial y comercial del
Estado serán administrados por Directorios o Directores Generales y tendrán el
grado de descentralización que fijen la presente Constitución y las leyes que se
dictaron con la conformidad de la mayoría absoluta del total de componentes de
cada Cámara.
Los Directorios, cuando fueren rentados, se compondrán de tres o cinco
miembros según lo establezca la ley en cada caso.
La ley, por dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara,
podrá determinar que los Servicios Descentralizados estén dirigidos por un
Director General, designado según el procedimiento del artículo 187.
En la concertación de convenios entre los Consejos o Directorios con
Organismos Internacionales, Instituciones o Gobiernos extranjeros, el Poder
Ejecutivo señalará los casos que requerirá su aprobación previa, sin perjuicio de
las facultades que correspondan al Poder Legislativo, de acuerdo a lo establecido
en la Sección V.
Este art. 185 establece que el grado de descentralización se lo da la Const. y la
ley, y ésta fija la competencia.
Artículo 189.- Para crear nuevos Entes Autónomos y para suprimir los
existentes, se requerirán los dos tercios de votos del total de componentes de
cada Cámara.
La ley por tres quintos de votos del total de componentes de cada Cámara,
podrá declarar electiva la designación de los miembros de los Directorios,
determinando en cada caso las personas o los Cuerpos interesados en el servicio,
que han de efectuar esa elección.
Art. 190: este art. Plantea el principio de especialidad, que se concreta para los
EEAA y SSDD. Estos organismos no pueden ejercer competencias que la norma
no les haya asignado.
Artículo 190.- Los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados no podrán
realizar negocios extraños al giro que preceptivamente les asignen las leyes, ni
disponer de sus recursos para fines ajenos a sus actividades normales.
Art. 199: los Bancos Estatales, para modificar la carta orgánica requiere de
mayoría absoluta de cada Cámara.
Artículo 199.- Para modificar la Carta Orgánica de los Bancos del Estado, se
requerirá la mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara.
22. INCOMPATIBILIDADES E INHABILIDADES.
Están establecidas en los arts. 202, 203 y 77 de la Const., rigen para los
consejeros o directores de los servicios descentralizados, igual que para los de
entes autónomos.
23. CONTROL. PRINCIPIO GENERAL.
Se pueden distinguir dos tipos de controles:
- Generales
- Específicos (EEAA y SSDD): están sometidos a un control jurisdiccional del
T.C.A
Los servicios descentralizados están sometidos a cierto control previsto en la
Const., que el legislador puede ampliar considerablemente conforme al art. 186 de
la Const.
Ese control está a cargo de distintos órganos: Parlamento, Poder ejecutivo,
Tribunal de Cuentas, etc.
El control Parlamentario, Jurisdiccional y el del Tribunal de Cuentas, se ejercen
sobre los servicios descentralizados en los mismos términos que respecto de los
entes autónomos.
En cambio, el control que ejerce el Poder ejecutivo es más intenso y en parte
fundamental depende de la voluntad legislativa. Por esa razón hay que analizarlo
especialmente.
CONTROLES ESPECÍFICOS:
A instancia de parte a través de los recursos administrativos (art. 313). Es un
control que la Constitución llama tutela administrativa y se aplica a los SSDD en la
medida en que los actos que dictan los SSDD pueden ser anulados por el P.E.
Este control no lo tiene en relación a los EE.AA.
Artículo 313.- El Tribunal entenderá, además, en las contiendas de competencia
fundadas en la legislación y en las diferencias que se susciten entre el Poder
Ejecutivo, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos y los Servicios
Descentralizados, y, también, en las contiendas o diferencias entre uno y otro de
estos órganos.
También entenderá en las contiendas o diferencias que se produzcan entre los
miembros de las Juntas Departamentales, Directorios o Consejos de los Entes
Autónomos o Servicios Descentralizados, siempre que no hayan podido ser
resueltas por el procedimiento normal de la formación de la voluntad del órgano.
De toda contienda fundada en la Constitución entenderá la Suprema Corte de
Justicia.
CONTROL DE OFICIO: (arts. 197 y 198):
Artículo 197.- Cuando el Poder Ejecutivo considere inconveniente o ilegal la
gestión o los actos de los Directores o Directores Generales, podrá hacerles las
observaciones que crea pertinentes, así como disponer la suspensión de los actos
observados.
En caso de ser desatendidas las observaciones, el Poder Ejecutivo podrá
disponer las rectificaciones, los correctivos o remociones que considere del caso,
comunicándolos a la Cámara de Senadores, la que en definitiva resolverá. Se
aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los incisos segundo y tercero del artículo
198.
Artículo 198.- Lo dispuesto en el artículo precedente es sin perjuicio de la
facultad del Poder Ejecutivo de destituir a los miembros de los Directorios o a los
Directores Generales con venia de la Cámara de Senadores, en caso de ineptitud,
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