DERECHO AGRARIO
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURTDICAS
SERIE A: Fuentes, b) Textos y Estudios Legislativos Núm. 64
MARIO RUIZ MASSIEU
DERECHO AGRARIO
wool
17
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
MÉXICO,
1990
Primera edición: 1990
DR © 1990, Universidad Nacional Autónoma de México
Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F.
INSTTUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Impreso y hecho en México
ISBN 968-36-1738-7
INDICE
L El derecho Agrario Revolucionario
7
II. Concepto del Derecho Agrario
14
111. Autonomía del Derecho Agrario
.....
19
IV.
Fuentes formales del Derecho Agrario .
30
V.
El Derecho Agrario como Derecho Social
39
VI.
Relaciones del Derecho Agrario con otras disciplinas jurídicas 43
VII.
Autoridades Agrarias
49
VIII. La propiedad con función social en la Constitución mexicana
55
XI. Propiedad ejidal y comunal
.........
61
X. Las acciones agrarias fundamentales
.......
72
Epílogo
.................
79
Bibliografía
básica
.............
81
Derecho Agrario,
editado por el Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM en
sus Cincuenta Años (1940-1990), se termi-
nó de imprimir en los Talleres de
IMPRESOS
CHÁVEZ,
S. A.
DE
C. y., el 17 de diciem-
bre de 1990. La edición consta de 2 000
ejemplares.
L El derecho Agrario Revolucionario
II.
Concepto del Derecho Agrario
III.
Autonomía del Derecho Agrario
IV. Fuentes formales del Derecho Agrario
Y.
El Derecho Agrario como Derecho Social
•
7
•
•
14
•
19
•
•
•
•
30
•
•
•
39
DERECHO AGRARIO
I. EL DERECHO AGRARIO REVOLUCIONARIO
En trabajos anteriores hemos adoptado para designar a esta materia la
denominación "derecho agrario revolucionario" por considerar que cons-
tituye una de las áreas del derecho mexicano de conformación más au-
téntica, en la medida en que encuentra su origen en la Constitución
general de la República de 1917 y ha venido evolucionando en el marco
normativo que la misma establece, como consecuencia del movimiento
armado iniciado en 1910, que difícilmente hubiera alcanzado el triunfo
de no ser por la decisiva participación del sector campesino, inconforme
ante la inequitativa distribución de la riqueza territorial y la notoria in-
justicia que entonces prevalecían en el campo mexicano.
En efecto, la situación del país en la etapa inmediatamente anterior
a la Revolución presentaba un panorama lamentable en el agro. Como
muestra de ello basta señalar que el 96 por ciento de las cabezas de
familias rurales no tenían tierra, mientras que solamente el uno por
ciento de la población controlaba el 97 por ciento del territorio mexi-
cano, y sólo 834 hacendados poseían la mitad de la tierra.,
Así, con la hacienda mexicana convertida en un enorme latifundio
cultivado sólo en mínima parte, con una agricultura paupérrima cuyos
medios de explotación antiguos y sin técnica hacían que se obligara al
peón a trabajar en exceso, con la notoria miseria de los campesinos y
el humillante trato que éstos recibían, resultaba impostergable cambiar
ese estado de cosas.
Lo anterior fue un factor determinante para que se iniciara la lucha
armada, alentada por demandas que incluían, entre otras cosas, la res-
titución de tierras a sus legítimos poseedores, la dotación de tierras y
aguas a quienes carecieran de ellas, la repartición del latifundio, la pro-
1
Cfr.
Documento presentado por el gobierno de México ante la Segunda Con-
ferencia Mundial de Reforma Agraria Rural, en la sede de la FAO, Roma, Italia,
publicado en la
Revista del México Agrario,
México, núm. 1, 1979.
MARIO RUIZ MASSIEU
lección y ayuda al sector campesino y la creación de instrumentos de
justicia agraria independientes del Poder Judicial.
En este sentido, Francisco I. Madero, en su libro
La sucesión prei-
dencial
en
1910,
apuntaba, con relación al campo:
En este ramo tan importante de la riqueza pública, poco ha hecho el
gobierno por su desarrollo, pues con el régimen absolutista, resulta
que los únicos aprovechados de todas las concesiones son los que lo
rodean, y más particularmente en el caso actual toda vez que uno de
los medios empleados por el general Díaz para premiar a los jefes
tuxtepecanos, ha sido darles grandes concesiones de terrenos, lo que
constituye una rémora para la agricultura puesto que los grandes pro-
pietarios raras veces se ocupan en cultivar sus terrenos, concretán-
dose generalmente al ramo de ganadería, cuando no los dejan aban-
donados para venderlos después a alguna compañía extranjera, como
sucede con más frecuencia.
Las concesiones para aprovechamientos de aguas en los ríos han
sido inconsideradas, y siempre van a dar a manos del reducido grupo
de favoritos del gobierno, resultando que el agua no se aprovecha
con tan buen éxito como hubiera sucedido subdividiéndose entre mu-
chos agricultores en pequeña escala.
El resultado de esta política ha sido que el país, a pesar de su
vasta extensión de tierras laborables, no produce el algodón ni el
trigo necesario para su consumo en años normales, y en años esté-
riles tenemos que importar hasta el maíz y el frijol, bases de la ali-
mentación del pueblo mexicano
.2
Posteriormente, el
5
de octubre de 1910, al proclamar el Plan de San
Luis Potosí, con el que iniciaba el movimiento revolucionario, el propio
Madero, en la cláusula tercera, tercer párrafo de ese documento, se
refirió a la restitución de tierras expresando:
Abusando de la ley de terrenos baldíos, numerosos pequeños pro-
pietarios, en su mayoría indígenas, han sido despojados de sus te-
rrenos por acuerdo de la Secretaría de Fomento, o por fallos de los
tribunales de la República. Siendo de toda justicia restituir a sus an-
tiguos poseedores los terrenos de los que se les despojó de un modo
tan arbitrario, se declararán sujetas a revisión tales disposiciones y
fallos y se les exigirá a los que los adquirieron de un modo tan in-
moral o a sus herederos, que los restituyan a sus primitivos propie-
2
Madero, Francisco 1.,
La sucesión presidencial en 1910,
México, Editorial
Nacional, 1976,
p.
236.
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9
tarios, a quienes pagarán también una indemnización por los perjuicios
sufridos. Sólo en caso de que esos terrenos hayan pasado a tercera
persona antes de la promulgación de este Plan, los antiguos propie-
tarios recibirán indemnización de aquellos en cuyo beneficio se ve-
rificó el despojo.
Indiscutiblemente, el Plan de San Luis constituyó una decisiva moti-
vación para que el sector campesino apoyase al movimiento armado, y
representó el principio de una serie de proclamas y normas entre las
que destaca el Plan de Ayala, promulgado por Emiliano Zapata el 28 de
noviembre de 1911, del que son de subrayarse los artículos 6, 79 y 8.
El artículo 6° reviste especial trascendencia por lo que hace a la res-
titución, en la medida en que señala:
69 Como parte adicional del Plan que invocamos, hacemos constar:
que los terrenos, montes y aguas que hayan usurpado los hacenda-
dos, científicos o caciques, a la sombra de la tiranía y de justicia
venal, entrarán en posesión de esos bienes inmuebles desde luego los
pueblos o ciudadanos que tengan sus títulos correspondientes a esas
propiedades, y de las cuales han sido despojados, por mala fe de
nuestros opresores, manteniendo a todo trance con las armas en la
mano, la mencionada posesión, y los usurpadores que se consideren
con derechos a ellos, la deducirán ante los tribunales especiales que
se establezcan al triunfo de la Revolución.
A su vez, el artículo 79 del mismo plan tiene singular importancia
como postulado básico de la reforma agraria, al plantear la extinción
de los latifundios mediante la expropiación y la dotación de tierras:
79 En virtud de que la inmensa mayoría de los pueblos y ciudadanos
mexicanos no son más dueños que del terreno que pisan sufriendo
los horrores de la miseria sin poder mejorar en nada su condición
social ni poder dedicarse a la industria o a la agricultura por estar
monopolizadas en unas cuantas manos las tierras, montes y aguas; por
esta causa se expropiarán previa indemnización de la tercera parte
de esos monopolios, a los poderosos propietarios de ellas, a fin de
que los pueblos y ciudadanos de México obtengan ejidos, colonias,
fundos legales para pueblos, o campos de sembradura y de labor y
se mejore en todo y para todo la falta de prosperidad y bienestar de
los mexicanos.
Por su parte, el artículo 89 prevenía la nacionalización de tierras en
su supuesto de que por alguna circunstancia imputable a los latifundis-
10
MARIO RUIZ MASSIEU
tas, no se pudieran aplicar convenientemente las disposiciones de los
artículos anteriores:
89 Los hacendados, científicos o caciques que se opongan directa
o indirectamente al presente Plan, se nacionalizarán sus bienes y las
dos terceras partes que a ellos correspondan se destinarán para in-
demnizaciones de guerra, pensiones de viudas y huérfanos de las víc-
timas que sucumban en las luchas del presente Plan.
La importancia del Plan de Ayala, estimamos, se ve claramente re-
flejada en las opiniones que a continuación transcribimos y que han sido
vertidas, respectivamente, por Lucio Mendieta y Núñez, Daniel Moreno
y John Womack: "este Plan sirvió de bandera a la Revolución Agra-
ria del Sur, que se prolongó durante muchos años, influyó en los docu-
mentos oficiales y en las leyes expedidas con posterioridad sobre la ma-
teria", "este Plan puede considerarse el de más trascendencia en el
orden agrario, pues no se concretó a una exposición política, sino que
quienes lo sostuvieron, lucharon por él durante cerca de una década",'
"el Plan de Ayala era original, más aún que la mayoría de los demás
planes, programas y manifiestos que han aparecido en la historia de
México".
En el contexto de los planteamientos revolucionarios ocupa un rele-
vante lugar la ley carrancista del 6 de enero de 1915, que declaró nulas
las enajenaciones de tierras comunales de indios hechas en contraven-
ción a la ley del 15 de junio de
1856,
así como las composiciones, con-
cesiones y ventas de esas tierras hechas por la autoridad federal ilegal-
mente y a partir del primero de diciembre de 1870 y las diligencias de
apeo y deslinde practicadas por compañías deslindadoras o por autorida-
des locales o federales durante el mismo periodo, si con ellas se invadie-
ron ilegalmente las pertenencias comunales de los pueblos, rancherías,
congregaciones o comunidades indígenas. Estas disposiciones, aunadas
a la creación de una Comisión Nacional Agraria, de una comisión local
agraria por cada estado o territorio de la República y de los comités
particulares ejecutivos "que en cada estado se necesiten", hacen de la
ley citada un inobjetable antecedente del artículo 27 constitucional.
Mendieta y Núñez, Lucio,
El
problema agrario de México,
14a. cd., México,
Porrúa, 1977,
p.
183.
Moreno, Daniel, El Congreso Constituyente de 1916-1917,
México, UNAM,
1977,
p. 9.
Womack, John,
Zapata y la Revolución mexicana, México, Siglo XXI,
1978, p. 392.
DERECHO AGRARIO
11
En el mismo sentido se destaca la Ley General del Villismo, del 24
de mayo de 1915, que declaraba de utilidad pública el fraccionamien-
to de las grandes propiedades territoriales en lo que excedieran a los
límites fijados por los gobiernos de los estados, así como la expropiación
de los terrenos circundantes de los pueblos indígenas a fin de repartir
pequeños lotes entre los habitantes de los pueblos y la expropiación de
terrenos necesarios para la fundación de poblados y la ejecución de obras
de interés para el desarrollo de la agricultura parcelaria y de las vías
rurales de comunicación.
No menos importancia reviste el Plan orozquista de
25
de marzo de
1912, que en su artículo
35
señala al problema agrario como el que
exigía la más atinada y violenta solución, indicando que la Revolución
garantizaba que las bases para resolverlo serían, entre otras, el recono-
cimiento de la propiedad a los poseedores pacíficos por más de veinte
años; la revalidación y perfeccionamiento de todos los títulos legales;
la reivindicación de los terrenos arrebatados por despojo; la repartición
de todas las tierras baldías y nacionalizadas en toda la República, y la
expropiación por causa de utilidad pública, previo avalúo, a los grandes
terratenientes que no cultivaran habitualmente toda su propiedad, re-
partiendo las tierras así apropiadas para fomentar la agricultura inten-
siva y emitiendo bonos agrícolas para el pago de las expropiaciones.
En suma, podemos afirmar que los conceptos planes y leyes a que
hemos hecho referencia, contribuyeron de manera determinante a sentar
las bases sobre las cuales se levanta nuestro nuevo derecho agrario
revolucionario. Así, el artículo 27 de la Constitución de 1917 estable-
ció los lineamientos que sustentan el nuevo orden agrario de México,
al instituir la coexistencia de la propiedad particular y la propiedad
social representada por ejidos y comunidades; la dotación y restitución
de bosques, tierras y aguas; la desaparición del latifundio y la protección
del sector campesino. En este orden de ideas, en el marco del nuevo
derecho agrario se crearon novedosos sistemas de propiedad que res-
ponden a la función social de la misma y a un sentido más justo en la
tenencia de los bienes agrarios; se implantaron procedimientos, depen-
dientes del Poder Ejecutivo, para garantizar la justicia pronta y expe-
dita en el campo, generándose un proceso agrario tutelado por el
Estado, que tiende al equilibrio de las partes en conflicto, y se deter-
minó una legislación agraria de carácter federal. Estos son, en resumen,
los principios fundamentales de nuestro vigente sistema jurídico agrario.
12
MARIO RUIZ MASSIEU
Importancia del derecho agrario
Lo apuntado anteriormente bastaría para justificar la gran importan-
cia que en México se le ha dado al derecho agrario y que ha propiciado
el que esta materia se encuentre incluida en los planes y programas de
estudio de la mayoría de las escuelas y facultades de derecho del país,
sobre todo si consideramos el significado que históricamente ha tenido
nuestra población rural respecto al número de habitantes de los asen-
tamientos urbanos. Sin embargo, y para una mejor comprensión del
tema, conviene recoger algunos planteamientos doctrinarios que a nues-
tro juicio son particularmente ilustrativos. Así, el tratadista español
Juan José Sanz Jarque, afirma que:
Una relación universal frente a la acumulación, inactividad o impro-
ductividad de la propiedad en grandes áreas y a la aniquilación, tri-
turación y destrucción de la propiedad puesta en cultivo, junto a las
crecientes y sentidas necesidades de la sociedad de nuestro tiempo
de conservar y mejorar el habitat o medio natural en que vivimos,
equilibrar en justicia el modo de vida agrario al de los demás secto-
res profesionales, asegurar la despensa o alimentación suficiente de
los agricultores y de la humanidad, garantizar la paz social con una
adecuada ordenación del suelo y promover el desarrollo integral del
hombre y de la sociedad partiendo de la propiedad de la tierra como
rampa original de lanzamiento del mismo, es lo que ha hecho surgir,
desde finales del siglo pasado hasta nuestros días, una serie de me-
didas normativas dirigidas a corregir aquellos defectos y a satisfacer
tales necesidades mediante la puesta en función de la propiedad de
la tierra, y, en consecuencia, de la empresa agraria, con las medidas
de reforma agraria primero, con las reformas de estructuras agrarias
después, con las de reforma y desarrollo agrario por último y con la
pretensión de un especial estatuto jurídico para aquéllas, entrando
así, progresivamente, en la ciencia normativa del moderno derecho
agrario.6
En la doctrina mexicana, son de destacarse las aportaciones de Mar-
tha Chávez Padrón y Manuel González Hinojosa. La autora citada en
primer término apunta que:
en México los problemas agrarios se catalogaron entre los grandes
problemas nacionales, y tenemos formas muy propias de resolverlos;
e
Sanz Jarque, Juan José,
Derecho
agrario,
Madrid, Ed. Fudación Juan March,
1975, p. 10.
DERECHO AGRARIO
13
por lo anterior, se impone que nuestros investigadores, maestros y
estudiantes universitarios, se ocupen y preocupen de nuestro singular
derecho agrario.7
A su vez, González Hinojosa, al referirse a las razones por las que
nuestra materia sea actualmente objeto de investigación y estudio, seña-
la las siguientes:
a)
La ciencia económica reconoce la necesidad de mantener un jus-
to equilibrio entre las actividades industriales, comerciales y de ser-
vicios y las actividades agropecuarias, muchas veces preferidas en
los planes de desarrollo económico. Consecuentemente, para vigori-
zar las actividades primarias se requiere una dinámica y recta or-
denación jurídica de éstas.
b)
El acelerado crecimiento de la población demanda un constante
aumento de la producción de alimentos y de materias primas para
satisfacer necesidades vitales y las actividades agropecuarias tienden
a satisfacer esa demanda.
c)
Muchos países subdesarrollados o en vías de desarrollo han te-
nido que reformar sus estructuras básicas para reordenarlas por razo-
nes primarias de justicia social y exigencias de carácter económico."
Por nuestra parte, y después de hacer una revisión de los conceptos
expresados por diversos autores, hemos resumido los argumentos que
corroboraron la importancia de esta rama del derecho en los siguientes
planteamientos:
a)
El crecimiento demográfico hace necesario incrementar la produc-
tividad en alimentos y materias primas que permitan satisfacer las
necesidades esenciales de la población y esto sólo será posible en
la medida en que se establezcan adecuados instrumentos jurídicos
agrarios.
b)
La gran población campesina requiere la aplicación de una ver-
dadera justicia social que la rescate de la pobreza en que se ha
encontrado sumergida. Hay que recordar que los grandes movimien-
tos sociales de la historia han tenido su asiento en la cuestión agra-
Chávez Padrón, Martha,
El derecho agrario en México,
3a. ed.,
México,
Porrúa,
1974, p. 12.
8
González Hinojosa, Manuel,
Derecho agrario,
México,
Jus, 1975, p. 57.
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