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1 INTRODUCCIÓN
2. DERECHO PUBLICO:
“Derecho público”, supone una separación entre el Derecho público y el
Derecho privado.
Una primera aproximación al concepto de Derecho público, sería decir
que el Derecho público es el que concierne al Estado.
¿Qué es el Estado?. El art. 24 de la Constitución muestra dos
significados: dice “El Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes
Autónomos, los Servicios Descentralizados y , en general, todo órgano del
Estado [...]”. Primero en sentido estricto, y luego en un sentido amplio.
3. EL ESTADO
El Estado en sentido estricto es una persona jurídica. Persona es el
sujeto capaz de ser titular de derechos y obligaciones.
El Estado es una persona jurídica, porque se lo considera como un ente
distinto de los habitantes; hay derechos y obligaciones que no son de los
integrantes del Gobierno, que tampoco son de cada uno de nosotros, sino que
son del Estado. Así, el Estado es el dueño de la carretera que une Colonia con
Montevideo.
La calidad de persona jurídica que tiene el Estado resulta directamente
de la Constitución. El art. 24 dice que “serán civilmente responsables del daño
causado a terceros [...]”. Ser civilmente responsables quiere decir estar
obligados a indemnizar dicho daño. Se prevé, pues, que aquellas instituciones
enumeradas al principio del art. 24 tengan la obligación de indemnizar el daño
causado; por lo tanto, son personas jurídicas.
Para saber si una institución es una persona jurídica, ante todo habrá
que ver si la Constitución o las leyes le atribuyen algún derecho o alguna
obligación. Si ni la Constitución ni la ley mencionan derechos u obligaciones de
una entidad, pero regula procedimientos para que se le reconozca la
personalidad jurídica (como ocurre, por ejemplo, con las asociaciones), habrá
que ir al registro del Ministerio respectivo para ver si se han cumplido tales
trámites.
4. OTRAS PERSONAS ESTATALES
Otras entidades quedan clasificadas como personas jurídicas: “los
Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos, los Servicios
Descentralizados y, en general, todo órgano del Estado...”. Estado ya no
significa una persona jurídica, sino un conjunto de personas jurídicas, entre las
cuales se encuentran las anteriormente enunciadas y otras que no se nombran
específicamente.
El Estado en sentido amplio, ya no es pues una persona jurídica; es una
organización más compleja que la persona jurídica Estado, que la comprende
pero que comprende además otras personas jurídicas también estatales. Todas
estas personas mencionadas en el art. 24 son estatales por expresa
disposición constitucional, pero el art. 24 después de enunciar esa serie de
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personas jurídicas estatales dice: “...y, en general, todo órgano del Estado..”.
Queda así abierta la posibilidad de que la ley cree otras personas jurídicas, que
se les aplicarían las disposiciones constitucionales sobre el Estado en sentido
amplio.
También podría la ley crear personas jurídicas regidas por normas más o
menos parecidas a las que rigen para las personas jurídica estatales –lo que
justifica que tales normas sean incluidas en el concepto de Derecho público-
pero que no sean estatales, esto es, que no se consideran comprendidas en el
concepto de Estado en sentido amplio.
El primer problema radica en encontrar qué es lo que caracteriza a una
entidad, para considerar que forma parte de la organización estatal, que
pertenece al Estado en sentido amplio.
La Universidad de la República es un Ente Autónomo y los Entes
Autónomos son organismos del Estado. En el funcionamiento de los liceos del
ente autónomo ANEP se aplica el Derecho público.
La enseñanza pública secundaria debe ser regida por Consejos
Directivos autónomos, que son los jerarcas de los Entes Autónomos que presta
servicios docentes. Los liceos oficiales fueron creados por ley, o por actos de la
Universidad de la República, o del ente autónomo que se llamaba “Enseñanza
Secundaria” creado en 1935 por una ley que separó la persona jurídica
Enseñanza Secundaria de la persona jurídica Universidad de la República, o
por actos del ente autónomo que actualmente se denomina “Administración
Nacional de Educación Pública”.
Pero más difícil es una segunda cuestión: partiendo de que una
institución no es estatal, que no forma parte de la organización estatal, ¿cómo
sabemos si se rige por el Derecho público o por el Derecho privado?.
Un criterio podría ser el del origen de la institución. Personas que fueron
creadas por ley, esto es, cuyo origen está en la voluntad del Estado, serían
personas públicas no estatales.
Otro criterio podría ser el de la finalidad perseguida por la organización.
Si se trata de obtener un lucro sería privada. En cambio, si se persiguen fines
públicos, de interés general, se justificaría su inclusión dentro de la
organización estatal o por lo menos la aplicación de normas de Derecho
público.
Un tercer criterio sería la tarea que realiza, que no debe confundirse con
la finalidad perseguida al organizarla. Ejemplo, la CUTCSA presta un servicio
público, pero con una finalidad de lucro.
Un cuarto criterio atañe a la obligatoriedad de la afiliación o contribución
por los particulares: Banco de Previsión Social y la Caja de Jubilaciones y
Pensiones de Profesionales Universitarios (el primero estatal, la segunda no
estatal).
Un quinto criterio para calificar una persona jurídica no estatal como
pública, es el de la intensidad del control estatal sobre su gestión, sobre la
aprobación de su presupuesto, sobre la integración de sus autoridades, etc.
Un sexto criterio puede ser el del origen del patrimonio.
En algunos países, la Constitución o las leyes dan una definición
normativa de qué debe entenderse por personas jurídicas estatales o no
estatales, o públicas o privadas, pero en Uruguay no es así. No hay una
definición general; hay sí leyes que para casos especiales dicen que tal entidad
es una persona de Derecho público. Hay otros casos en que, por suerte para el
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intérprete, los diversos criterios dan el mismo resultado. Pero puede ocurrir que
no tengamos suerte: que la ley sea oscura, que los criterios no sean
concordantes. Por ejemplo: se discute si la CoNaProLe es un ente público o
privado. Esta especie de dudas son inevitables en la interpretación del
Derecho.
5. ÁMBITO DEL DERECHO PÚBLICO:
1. Estado en sentido estricto;
2. Demás personas jurídicas estatales, enunciadas en el art. 24,
pero no en forma taxativa, pues se admite la existencia de otros
organismos “del Estado” en sentido amplio;
3. Varias leyes ordinarias (la Constitución no) hacen mención de una
categoría de personas de Derecho público que no se consideran
estatales. En Uruguay, pues, el ámbito de aplicación del Derecho
público no se agota con el Estado en sentido amplio.
Habría, pues, tres círculos concéntricos: el Estado stricto sensu, el
Estado
lato sensu (que abarca al primero), y abarcando pero excediendo al Estado, el
conjunto de todas las personas de Derecho público. La corona exterior
representa las personas públicas no estatales.
El concepto de “Derecho público” se fue complicando, extendiéndose
también a la regulación de la actividad de otras personas jurídicas no estatales.
6. EL DERECHO CONSTITUCIONAL FORMAL:
Es tradicional distinguir un núcleo principal de ese Derecho público que
sería el Derecho constitucional. En la determinación de qué es el Derecho
constitucional pueden distinguirse dos caminos: o bien un camino formal:
llamarle Derecho constitucional a aquel conjunto de normas jurídicas que están
comprendidas en la Constitución formal. La Constitución uruguaya es una de
las más largas del mundo.
Si queremos hacer un estudio que pueda compararse al de otros
Estados, a lo que se estudia en otros países como Derecho constitucional, será
necesario investigar un poco más, y en vez de atenernos al sentido puramente
formal de lo que es Derecho constitucional, trataremos de ver si hay algún
contenido, algún tema, alguna materia objeto de regulación jurídica que sea
propia de lo que generalmente se conoce como Derecho constitucional. Es
decir, en vez de atenernos a un criterio estrictamente formal, buscar un
concepto material de lo que podría ser el Derecho constitucional.
Cuando hablamos en Derecho de elementos materiales queremos
referirnos al contenido, a lo que dispone la norma. Cuando hablamos de
elementos formales queremos referirnos al procedimiento.
Se puede plantear el problema de si hay un Derecho constitucional
material, esto es, si hay un contenido particular de las normas constitucionales
que permita decir si cierta disposición de la Constitución uruguaya, por ej., no
es propiamente constitucional desde el punto de vista de su contenido, o
viceversa, si alguna norma contenida en una ley ordinaria o en un reglamento,
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será por su contenido una disposición constitucional aunque formalmente no lo
sea.
7. DERECHO CONSTITUCIONAL MATERIAL:
Naturalmente que cuando se trata de construir así un concepto material,
abandonando el criterio formal, los criterios para saber si está bien o mal
construido, serán criterios de conveniencia, de razonabilidad, y de posibilidad
de comunicarse unos con otros; por consiguiente, para dar un concepto de
Derecho constitucional en sentido material, habrá que atenerse a lo que por lo
general contienen las Constituciones, a lo que por lo general se entiende en
otros países y en Uruguay por normas constitucionales, de manera de poder
extraer un conjunto de conceptos que puedan ser estudiados con los mismos
criterios con que han sido estudiados en otros países, que se pueda desarrollar
así una ciencia que tenga un objeto determinado: las disposiciones que tratan
de esos temas que, por lo general, están en las Constituciones.
Si hacemos ese trabajo de recopilación y vemos que se pueden
encontrar 2 núcleos de temas que integrarían el Derecho constitucional
material:
Por un lado aquellas disposiciones que constituyen lo que se llama la
parte orgánica del Derecho constitucional, que se refieren a la
organización y funcionamiento de las autoridades públicas;
La otra parte que también integra el Derecho constitucional material se
refiere a las relaciones que existen entre esos Poderes públicos y los
habitantes, e incluso a las relaciones de los habitantes entre sí en
cuanto resultan definidoras de un régimen social y político. Esto es lo
que se llama parte dogmática del Derecho constitucional (expresión que
no tiene nada que ver con el dogmatismo; son proposiciones que no se
refieren a la organización y al funcionamiento del gobierno sino a la
definición del régimen político y social de un Estado).
8. CONTENIDO DE LA CONSTITUCIÓN URUGUAYA:
Hay una detallada exposición de la parte orgánica donde se regula el
número de miembros de la Cámara de Senadores, las competencias del Poder
Ejecutivo, etc.. Y además está la parte dogmática, en la que se definen por
ejemplo los derechos, deberes y garantías que tienen los habitantes tanto
frente al Estado como frente a los demás habitantes, que sirven para definir
nuestro Estado diciendo que no es un Estado totalitario (art. 10), o que no es
un Estado confesional, que no hay una religión oficial (art.5). Que es un Estado
con régimen liberal, en cuanto hay garantía de las libertades. Que es un Estado
de Derecho en cuanto la acción de los gobernantes está sujeta a reglas de
Derecho como la de los gobernados. Que es un régimen que no es socialista,
porque se reconoce la propiedad privada inclusive sobre los medios de
producción, asimilándola a los derechos fundamentales, pero que no obstante,
es un régimen de cierta tendencia social en cuanto se prevé la intervención del
Estado con el objeto de proteger el trabajo, de auxiliar a los indigentes o
carentes de recursos, en cuanto hay protección y previsión constitucional de
una serie de relaciones jurídicas que en el tiempo en que se desarrolló el
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liberalismo clásico no eran objeto de protección jurídica y menos constitucional,
como por ejemplo las relaciones obrero-patronales, el derecho de huelga, etc.
Todas esas normas, aun cuando no se refieran directamente al Estado o
a los organismos estatales (derecho de huelga por ej.) son definidoras del
régimen político social. Sirve para ir armando una imagen de conjunto de ese
orden jurídico.
9. EL DERECHO ADMINISTRATIVO:
Se va a entrar en otra parte del Derecho público que excede el Derecho
constitucional y que es lo que se ha llamado Derecho administrativo.
El Derecho administrativo estudia la regulación jurídica de la actividad de
la Administración. Cuando nos estamos refiriendo a la Administración sin más,
nos referimos a la Administración pública, esto es, a una persona jurídica
estatal actuando en función administrativa; por eso el Derecho administrativo
forma parte del Derecho público.
Se hace referencia a la administración de intereses públicos, son ajenos
en cuanto como son públicos, su administración directa por todos los
interesados sería prácticamente imposible. Nos encontramos con un sujeto que
administra, que está cuidando de esos intereses ajenos; es muy importante
regular con cuidado.
De aquí que el Derecho público y en particular el Derecho administrativo
tengan una importancia cada vez mayor cuanto mayor es la integración social
del país de que se trata y cuanto mayor sea el grado de desarrollo de sus
servicios. En nuestro país ese aumento del ámbito de aplicación del Derecho
administrativo se ha traducido inclusive en la incorporación a la Constitución
formal de normas que en otros países están en leyes ordinarias.
10. OTRAS RAMAS DEL DERECHO PÚBLICO:
Derecho procesal: función jurisdiccional, estudia jueces, juicios,
conflictos entre particulares.
Derecho penal: se refiere a relaciones entre el Estado y los particulares.
El objeto de este curso no va a ser todo el Derecho público, va a
ser
Derecho constitucional y un poco de Derecho administrativo.
11. VALIDEZ Y EFECTIVIDAD DE LA CONSTITUCIÓN:
Esta Constitución que está en este librito ¿es la Constitución uruguaya
vigente?. Un primer proyecto de respuesta al problema de si esta es la
Constitución uruguaya sería: “esta es la Constitución uruguaya porque es la
Constitución que en Uruguay se esta cumpliendo en líneas generales”.
Ese primer proyecto de respuesta tiene sus objeciones que son
interesantes para comprender en que consiste el orden jurídico. La primera
objeción es que dice por ejemplo en el art. 45: “Todo habitante de la República
tiene derecho a gozar de vivienda decorosa...”. Como es notorio ese art. 45 no
tiene la misma correspondencia con la realidad que el art. 94 sobre integración
de la Cámara de Senadores. Hay habitantes que no gozan de vivienda
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decorosa, de modo que el art. 45 no se está cumpliendo por lo menos en la
misma medida en que se están cumpliendo otros artículos de la Constitución.
Si hay algunos artículos que no se cumplen eso no basta para decir que
esta no es la Constitución uruguaya. Esta Constitución es la Constitución
uruguaya porque en general es eficaz como norma jurídica, porque tiene
efectividad, no sólo porque es válida. Una cosa es lo que se llama validez de la
norma y otra la efectividad. El art. 45: la norma es válida pero ¿es efectiva?. Si
un habitante se presenta ante un juez reclamando la satisfacción de su derecho
a gozar de vivienda decorosa, el juez le va decir: ¿qué derecho invoca, es
inquilino o propietario o tiene algún otro título para reclamar el goce de una
vivienda?. Y el juez no puede desalojar a otro que habita otra vivienda porque
éste también tiene ese derecho. Por lo tanto, el cumplimiento en la realidad de
los hechos del art. 45 implica la construcción de viviendas hasta que
desaparezca el problema de la vivienda y puede pasarse así de la sola validez
a la efectividad.
Este librito es la Constitución uruguaya; la objeción anterior no es
definitoria porque no se exige una eficacia total y absoluta de todos sus detalles
sino que bastaba una eficacia en líneas generales, grosso modo. Ahora viene
un argumento que puede hacer desmoronar esa construcción.
12. CRITERIO FORMAL DE VALIDEZ
Yo puedo redactar un proyecto de Constitución que coincida con la
Constitución uruguaya en todo aquello que tenga efectividad; esta nueva
Constitución que yo he redactado es también la Constitución uruguaya porque
se cumple más que la otra. Esto demuestra que ese criterio de decir que la
Constitución de un país es la que se cumple en líneas generales no basta.
Entonces puede surgir la otra contestación, la 2ª manera de contestar la
pregunta inicial: “Esta es la Constitución uruguaya porque su texto resulta de
los proyectos que obtuvieron la mayoría requerida en los plebiscitos de
noviembre de 1966, noviembre de 1989, noviembre de 1994 y diciembre
de1996”. Por consiguiente tiene un título formal, de procedimiento, para ser la
Constitución uruguaya, y a eso tenemos que atenernos sin importarnos si se
cumple o no. Es decir: nos inclinamos a un criterio formal. Sería Constitución
de un país aquella que hubiera surgido de los procedimientos establecidos por
el orden jurídico preexistente para instituir o reformar una Constitución.
Veremos que este criterio también va a resultar ineficiente.
13. CRITERIO DE LA CONVICCIÓN COLECTIVA:
Hay un momento en que ocurre un hecho social que es el hecho de que
la gente llegue a convencerse de que la Constitución de 1918 modificada en
1932 ha sido reemplazada por un nuevo orden jurídico supremo. Esa
convicción colectiva, general, de que la Constitución de 1934 era la norma
fundamental del sistema vigente (y ya no la Constitución de 1830 reformada en
1912, 1918 y 1932), es lo que hace que se pueda decir que la Constitución
uruguaya vigente en 1935 era la que sancionó la IIIª Convención Nacional
Constituyente y fue plebiscitada en 1934.
¿Cómo se llega a esa convicción?. Por distintos métodos: la divulgación
entre el pueblo de la noticia de que los que tienen las armas en sus manos
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están dispuestos a hacer cumplir ese nuevo orden, esa divulgación puede
producir la convicción colectiva de que ese orden se va a cumplir y que ese
orden es un orden jurídico. También por procedimientos menos antipáticos, por
procedimientos más razonables apelando al raciocinio de los interesados,
mediante una propaganda hábil de que este nuevo gobierno es la única
solución que hay para el destino de la Nación.
14. CONTINUIDAD JURÍDICA Y CAMBIO CONSTITUCIONAL
Este procedimiento es el que se utiliza normalmente en Uruguay: la
gente convencida hoy de que el orden jurídico vigente es éste, es llevada a la
convicción de que el orden jurídico es otro por la vía de prever en el orden
jurídico vigente un procedimiento de reforma, y entonces, cuando se aplica ese
procedimiento de reforma la misma convicción anterior de que éste era el orden
vigente, resulta transmitida al nuevo sistema, sin ninguna interrupción, sin
necesidad de plantearse ningún problema de cambiar de criterio. Esa es la
ventaja política que tiene el método de reforma de la Constitución que consiste
en seguir los procedimientos jurídicamente previstos en la Constitución anterior
era la Constitución vigente, resulta aplicable al nuevo sistema, pues la misma
convicción anterior es la que me hace reconocer la validez de la reforma
constitucional.
Los que están dispuestos a dar un golpe de Estado, intentan primero
utilizar los procedimientos jurídicos de reforma del orden jurídico vigente. Es
más, incluso los que ya han dado un golpe de Estado tratan después de darle
una vestidura jurídica a lo que han hecho y argumentar que se deducía, de
alguna manera, de la normativa anterior. Ese esfuerzo es la mejor
demostración de la ventaja política que tiene que seguir el sistema jurídico
previsto.
15. EL ORDEN JURÍDICO URUGUAYO
Nuestro orden jurídico esta formado por normas de distinto grado
normativo, que tienen distinto valor y distinta fuerza. No es lo mismo tener un
derecho garantido por la Constitución que tener un derecho garantido en un
reglamento. Lo establecido en un reglamento puede ser modificado por otro
reglamento, por una ley o por una reforma de la Constitución; en cambio, una
norma puesta en la Constitución no puede modificarse sino siguiendo el
procedimiento del art. 331.
2 ORGANIZACIÓN ESTATAL URUGUAYA
16. LAS PERSONAS ESTATALES URUGUAYAS:
Personas jurídicas estatales que reconoce nuestra Constitución: el
Estado Central o Estado en sentido estricto (“stricto sensu”) o Administración
Central (se usa para referirse al Estado Central actuando en función
administrativa); los Gobiernos Departamentales; los Entes Autónomos; los
Servicios Descentralizados y algunas otras personas jurídicas estatales de
menor importancia.
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17. EL ESTADO CENTRAL
De todas estas la más compleja. Esa persona jurídica tiene muchos
órganos, que clasificamos en sistemas orgánicos llamados Poderes: el Poder
Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Pode Judicial. Pero además de esos
conjuntos de órganos llamados Poderes, hay otros órganos que también son
órganos de la persona jurídica Estado Central y que no están incluidos en
ninguno de los tres Poderes, por ejemplo el Tribunal de Cuentas, que es otro
órgano de la misma persona jurídica Estado Central. Lo mismo ocurre con el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo o con la Corte Electoral, que no
tienen personalidad jurídica separada del Estado Central. La organización de
esta primera persona jurídica, se puede analizar en 3 grandes conjuntos de
órganos y otros 3 conjuntos un poco más chicos: el Poder Legislativo, el Poder
Ejecutivo, el Poder Judicial, la Justicia Electoral, la Jurisdicción Contencioso-
administrativa, el Tribunal de Cuentas.
18. EL PODER LEGISLATIVO
En el Poder Legislativo, encontramos la Cámara de representantes, la
Cámara de Senadores, que reunidas constituyen la Asamblea General, y
además un 4º órgano, la Comisión Permanente. La Asamblea General es la
unión de ambas Cámaras, la reunión en un solo cuerpo colegiado de las 2
Cámaras. La Comisión Permanente está compuesta por 7 Representantes y 4
Senadores electos por sus respectivas Cámaras y cuya misión principal
consiste en controlar al Poder Ejecutivo. Ésos son los cuatro órganos
principales que integran en Uruguay el Poder Legislativo.
También son órganos con competencia constitucional la Presidencia de
la Asamblea General y las Presidencias de cada Cámara, e inclusive cada
Legislador actuando como órgano unipersonal, ya que cualquier Legislador
puede pedir informes por intermedio de la Presidencia de la Cámara que
integre, sin necesidad de pasar por dicha Cámara (art. 118 de la Constitución),
lo que tiene importancia pues permite que tales pedidos de informes sean
cursados inclusive estando disueltas las Cámaras; la disolución de las
Cámaras solamente impide su funcionamiento, pero no afecta ni el estatuto de
los legisladores ni el fuero o competencia de éstos como órganos
unipersonales).
Además, subordinados a dichos órganos constitucionales pueden existir
otros órganos creados por éstos y que los auxilien; por ejemplo una Cámara
pude nombrar una Comisión Investigadora para ver lo que ocurre en la
Administración Nacional de Puertos, esa Comisión Investigadora será también
un órgano del Poder Legislativo, pero que estará destinada a facilitare el
trabajo a la Cámara correspondiente, no será un órgano autónomo sino
subordinado a la Cámara que lo designó. También cada Cámara necesita
personal técnico, administrativo y de servicio; y para eso puede haber una
pequeña organización que no tiene trascendencia externa.
19. EL PODER EJECUTIVO:
El sistema orgánico Poder Ejecutivo es un sistema de órganos dentro del
cual encontramos un órgano supremo que se llama también “Poder Ejecutivo”.
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Este órgano Poder Ejecutivo puede funcionar de dos maneras; o mediante el
acuerdo del Presidente de la República con el Ministro o Ministros que
correspondan por materia o mediante votación por mayoría en Consejo de
Ministros. El Consejo de Ministros funciona presidido por el Presidente de la
República y con la presencia de la mayoría, previa convocatoria a todos los
Ministros.
¿Quién va a elegir que sistema va a usarse?. La regla es así: cada
asunto –con excepción de determinados puntos que solo pueden resolverse en
Consejo porque lo dice expresamente la Constitución- puede resolverse por el
Presidente con el Ministro o Ministros correspondientes, pero si alguno de ellos
así lo plantea, el asunto se lleva al Consejo de Ministros y ya no puede
resolverse en acuerdo.
Si están de acuerdo el Presidente y el Ministro o Ministros de la materia,
pueden actuar solos y su voluntad unánime, documentada como corresponde,
vale como voluntad del órgano Poder Ejecutivo y en Consejo de Ministros la
votación se hace por mayoría. Puede ocurrir, que llevado el asunto al Consejo
de Ministros sea resuelto contra la opinión del Presidente e incluso contra la
opinión del Ministro respectivo. En este Consejo de Ministros, tanto el voto del
Presidente como el voto de cualquier Ministro son un voto, pero cuando se
produzca empate entonces, se da preponderancia al voto del Presidente de la
República.
Actualmente hay 12 Ministros (ATENCIÓN SEGURAMENTE EL LIBRO
ES MAS VIEJO QUE LA CREACIÓN DEL MINISTERIO DE DEPORTES Y DE
LA JUVENTUD); el sistema actual es un sistema de Poder Ejecutivo colegiado.
La Constitución de 1952, que se caracterizaba por la división en cuotas del
Consejo Nacional de Gobierno; órgano colegiado cuyos miembros eran
permanentes e inconmovibles y pertenecían a partidos y fracciones distintas,
fue reemplazado en 1967 por un órgano Poder Ejecutivo cuyos miembros no
son electos por partidos diferentes sino que son designados todos los Ministros
por el Presidente de la República entre personas que por contar con apoyo
parlamentario, aseguren la estabilidad del gabinete ministerial.
20. DEPENDENCIAS DEL PODER EJECUTIVO:
Por debajo del órgano Pode Ejecutivo, están los Ministros. Actualmente
son 12 (¡OJO!), pero su número puede ser modificado por ley, a iniciativa del
Poder Ejecutivo. Cada Ministro funciona como órgano unipersonal, tiene sus
propias atribuciones que las ejerce sin necesidad de consultar al Presidente de
la República ni de plantear el asunto en Consejo de Ministros. Pero, debe
sujetarse no sólo a las leyes sino también a los reglamentos y a las
instrucciones del Poder Ejecutivo. Es decir que el Ministro, cuando actúa solo,
es un órgano subordinado, tiene por encima un jerarca que es el órgano Poder
Ejecutivo. Por debajo de los Ministros, hay gran cantidad de funcionarios
subordinados jerárquicamente al Ministro respectivo. El Contador General de la
Nación, por ej., depende del Ministro de Economía y Finanzas; esta
dependencia es jerárquica, lo que el Ministro le mande, debe ser cumplido por
aquél, y la línea jerárquica continúa: por debajo de ese funcionario está, por ej.,
el Director de la División Control Presupuestario y Financiero y así
sucesivamente.
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21. LA JEFATURA DEL ESTADO
Hay que hacer una distinción jurídica entre el órgano que se llama
“Presidencia de la República” o “ Jefatura de Estado” y el órgano al que la
Constitución llama “Poder Ejecutivo”.
Cuando hablamos de Jefatura del Estado o de Presidencia de la
República nos referimos a un órgano que funciona en forma claramente
unipersonal, sin participación de los Ministros, de ningún Ministro. La
Constitución a veces dice, a secas, que el Presidente de la República tendrá tal
o cual atribución; estas atribuciones conferidas al Presidente de la República
sin mencionar los Ministros, configuran la competencia de la Presidencia de la
República, esto es, de la Jefatura del Estado como órgano distinto del órgano
Poder Ejecutivo.
La Presidencia de la República o Jefatura del Estado y sus
dependencias, puede entenderse comprendida en el sistema orgánico Poder
Ejecutivo, junto con el órgano Poder Ejecutivo y sus dependencias. Cabe así
distinguir entre el Poder Ejecutivo stricto sensu, que sería el órgano “Poder
Ejecutivo” y el Poder Ejecutivo lato sensu, que sería el sistema orgánico
formado por el Poder Ejecutivo stricto sensu, sus dependencias, la Jefatura del
Estado y las dependencias de ésta.
Esta Jefatura del Estado tiene menos atribuciones, en número, que el
órgano Poder Ejecutivo, pero esas atribuciones tienen gran importancia
política, determinando futuras líneas o planteando una cuestión política
fundamental. La Jefatura del Estado es la que designa los Ministros, el
Presidente de la República con su sola firma expide las decisiones designando
los Ministros; éstas no son actos del órgano Poder Ejecutivo.
Esos Ministros designados por el Presidente luego empiezan a funcionar
ya sea solos, ya sea en acuerdo con el Presidente, ya sea en Consejo de
Ministros. Empiezan a desarrollar una política y pueden ser objeto de censura,
de desaprobación en cuanto a la política que están siguiendo, por parte del
Poder Legislativo, en cuyo caso se le abre una opción al Presidente de la
República: debe apreciar con criterio político si esa censura del Parlamento
hacia los Ministros responde realmente a la opinión pública, si el Parlamento
está en ese acto de censura representando bien a los electores o si por el
contrario, se ha desviado de la intención de sus electores y al censurar la
política de los Ministros lo que está haciendo el Parlamento es censurar una
política que en realidad cuenta con apoyo popular. Para optar entre esas dos
posibilidades el Presidente de la República tiene que apreciar, de acuerdo a su
experiencia política, si se ha producido un desajuste entre la opinión del
Parlamento y la opinión popular, si la opinión popular en realidad está
apoyando a los Ministros a pesar de que el Parlamento los censura. Y si llega a
esta última conclusión, le corresponde tomar una decisión que consiste en
disolver las Cámaras y llamar simultánea y conjuntamente a nuevas elecciones
para que pueda verificarse si esa apreciación política, que había hecho el
Presidente a ojo, corresponde o no a la realidad. Al disolverse las Cámaras y
llamarse a nuevas elecciones –sólo de Representantes y Senadores- el pueblo
podrá votar por la orientación política que prestigiaron los Ministros censurados
y entonces, las nuevas Cámaras dejarán sin efecto el voto de censura y se
habrá puesto al día el Parlamento con la opinión popular; o votar por la misma
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orientación política que tenían las Cámaras disueltas, en cuyo caso queda claro
que el Presidente de la República se había equivocado.
Si se comprueba que el Presidente se había equivocado, los Ministros
quedaran cesantes y tendrán que irse, el Presidente de la República tendrá que
designar nuevos Ministros que cuenten con apoyo de este nuevo parlamento,
que ahora ya no cabe duda, porque esta recién electo, que responde a la
opinión partidaria del pueblo en ese momento.
Estos son 2 ejemplos (nombramiento de Ministros y disolución de las
cámaras), de atribuciones que tiene el Presidente de la República en su calidad
de jefe de estado y no como participante en el funcionamiento del órgano poder
ejecutivo.
La constitución prevé que el Presidente no pueda consecutivamente,
enseguida disolver otra vez, ya que es un gasto financiero para el Estado, y un
gasto de energía nacional.
La presidencia de la República, como Jefatura del estado, es el órgano
competente para designar, cesar o sustituir a los Ministros. En los art 174 y 175
hay otras atribuciones de la Jefatura del estado: la de requerir de la asamblea
general un voto de confianza al consejo de Ministros, la de declara que dicho
consejo carece de respaldo parlamentario, y la de sustituir a uno o varios
Ministros en caso de que haya declarado que el consejo de Ministros carece de
respaldo parlamentario.
22. DEPENDENCIAS DE LA JEFATURA DEL ESTADO
Del órgano Jefatura del estado también dependen otros órganos.
Fundamentalmente la OPP.
La oficina esta dirigida por un órgano colegiado, de 9 miembros,
presidido por el Director de la oficina e integrado por Ministros, por los Ministros
cuyas carteras se relacionan mas directamente con el desarrollo económico (o
sus representantes, porque este cargo puede ser delegado). El Ministro
participa como miembro de un órgano colegiado y no como titular del órgano
unipersonal ministerio.
La constitución ha dispuesto que integren la comisión para que esta
tenga en su seno la voz de los problemas que se plantean en todos los
ministerios interesados en el desarrollo, pero no hay dependencia del ministerio
respecto de la oficina, no esta obligado el Ministro cuando ejerza sus
atribuciones ministeriales a seguir las opiniones mayoritarias de la OPP, ni
viceversa.
Esta relativa independencia pero al mismo tiempo esta conexión a través
de que la misma persona física se siente en el ministerio y en el consejo de
Ministros y se sienta después en la comisión de Planeamiento y Presupuesto,
tiene por finalidad buscar un equilibrio entre la necesidad de que los ministerios
estén en contacto estrecho con el planeamiento y la necesidad inversa de que
el planeamiento se pueda hacer con criterio mas técnico, un poco mas
apartado de las circunstancias políticas inmediatas, de las necesidades
partidarias o fraccionales que tenga cada Ministro. Se pretende que la oficina
ayude a establecer planes que tengan un sentido técnico, que sirvan para
realizar una política pero que no sirvan para acompañar improvisaciones
pasajeras impuestas por necesidades políticas transitorias del tipo de las que
necesitan atender los Ministros en ejercicio de sus ministerios. Inclusive, la
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colocación de la oficina como dependencia de la Jefatura del estado y no del
poder ejecutivo, sirve para garantizar, en cierto sentido, esta separación de
funciones. Si los Ministros que forman mayoría en la comisión de Planeamiento
y Presupuesto le impusieran a los trabajos de la comisión una orientación
inadecuada a esa función de asesorar técnicamente y la convirtieran en una
especie de fabrica de informes tendenciosos destinados a ser empleados en
maniobras políticas de pequeño calibre, si empezara a ocurrir eso, existe la
garantía de que la oficina depende no del consejo de Ministros sino del
Presidente de la República; las resoluciones que empezara a tomar la comisión
de esta oficina en esa forma inadecuada a su finalidad podrían ser recurridas
para ante el Presidente de la República que por su calidad de funcionario
inconmovible, que no esta sujeto a la posibilidad de ser separado del cargo o
de ser censurado por el parlamento, sino que ya sabe de antemano que dura
cinco años, esta mas inmune a las presiones de política inmediata y puede
tener una visión política mas permanente, mas adecuada a la idea de
planificación que lo que pueden estarlo cada uno de los Ministros. La
presidencia de la República es un órgano de composición mas permanente que
el órgano poder ejecutivo en el cual la opinión decisiva puede llegar a ser la de
los Ministros cuya permanencia en el cargo esta sujeta a una serie de
circunstancias políticas pasajeras que podrían perturbar el funcionamiento de
una oficina que pretende ser técnica, que pretende poner la técnica al servicio
de la política a largo plazo pero no de la politiquería inmediata sino de los
grandes problemas nacionales con proyecciones de futuro.
Forman parte del poder ejecutivo tomando esta expresión en sentido
amplio, como sistema orgánico que comprende por un lado al órgano poder
ejecutivo y sus dependencias, y por otro al órgano presidencia de la República
y sus dependencias. Así como la comisión permanente forma parte del sistema
orgánico denominado poder legislativo, aunque no tenga función legislativa, la
Jefatura del estado forma parte del sistema orgánico denominado poder
ejecutivo (lato sensu), aunque no pueda ejercer las atribuciones conferidas por
la constitución al órgano colegiado llamado también poder ejecutivo (stricto
sensu). La separación de atribuciones entre la presidencia de la República y el
órgano poder ejecutivo es total, pero dichos órganos están entremezclados por
las personas que participan en su actuación.
Por debajo de la comisión de planeamiento y presupuesto esta el órgano
dirección de planeamiento y presupuesto, cuyo único titular –el director de
planeamiento y presupuesto- es designado y destituido por la Jefatura del
estado, como funcionario de particular confianza del Presidente de la
República. El director integra y preside además la comisión. El director de la
oficina tiene que tener notoria competencia en la materia de planeamiento y
presupuesto; es nombrado por el Presidente de la República como los
Ministros, pero con la diferencia de que ese director no requiere apoyo
parlamentario, no puede ser censurado por la asamblea general, es una
persona de confianza exclusivamente del jefe de estado.
Los técnicos de la oficina actúan como funcionarios dependientes de la
dirección de la oficina, es decir, la línea jerárquica seria: presidencia de la
República, comisión de planeamiento y presupuesto, director de planeamiento
y presupuesto, y luego, dependiendo directamente del director, todos los
demás funcionarios de la oficina.
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En la practica, la comisión de planeamiento y presupuesto no se reúne
casi nunca, y el manejo de la OPP es ejercido en los hechos por el director,
bajo la dependencia directa de la presidencia de la República.
El art 230 de la constitución manda formar comisiones sectoriales
dependientes de la oficina referida, con representantes de los trabajadores y de
las empresas publicas y privadas de cada sector económico. Desde la ultima
reforma constitucional, dicho articulo crea directamente, además, una comisión
sectorial atípica, en la cual no hay representantes de los trabajadores y de las
empresas publica y privadas, sino que esta integrada exclusivamente por
delegados del congreso de intendentes y de los ministerios competentes.
23. PODER JUDICIAL
Es el que menos ruido hace; es aquel cuya función es una función de
conservación del orden jurídico, de asegurar que las normas jurídicas
establecidas por los órganos de conducción política, se cumplan realmente en
cada caso concreto en que se produzca un conflicto sobre su aplicación. Este
poder judicial en Uruguay tradicionalmente esta formado por una suprema corte
de justicia, tribunales de apelaciones, juzgados letrados y juzgados de paz.
Esta escala no significa, subordinación jerárquica, actúan con independencia,
podrán solo los órganos superiores –y en eso consiste su superioridad-,
corregir las sentencias dictadas por los órganos inferiores cuando las partes,
los interesados, apelen, pero justamente, las garantía que significa la
apelación, es decir, la 2da instancia, es garantía en la medida en que la
sentencia de 1era instancia sea realmente otra opinión independiente y no este
hecha cumpliendo instrucciones del superior. Que yo tenga la garantía de
poder apelar, ¿qué significa? Que no va a haber una sola opinión que va a
fallar en mi caso: en 1era instancia va a dictar una sentencia un órgano y luego
va a poderla revisar otro órgano superior, por eso la garantía de la doble
instancia tiene sentido en la medida en que no hay una subordinación
jerárquica de los jueces en cuanto al ejercicio de sus funciones.
24. OTRAS PERSONAS JURÍDICAS ESTATALES
Ya presentamos esquemáticamente la organización de la persona
jurídica estado central o administración central o estado en sentido estricto.
Esta persona jurídica tiene como órganos a cada uno de los órganos
comprendidos en los 6 sistemas orgánicos que son: el poder legislativo, el
poder ejecutivo (en sentido amplio), el tribunal de cuentas y sus dependencias,
el poder judicial , el tribunal de lo contencioso administrativo y sus
dependencias y la justicia electoral.
Aparte de esos órganos que son, todos ellos, órganos de la misma
persona jurídica estado central , hay órganos de otras personas jurídicas
estatales que tienen una organización mucho mas sencilla: gobiernos
departamentales, entes autónomos y servicios descentralizados.
25. LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES
Cada gobierno departamental tiene como órganos principales: una junta
departamental que cumple funciones análogas a las del poder legislativo en
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aquella otra persona jurídica estatal llamada estado central, y un intendente
que cumple funciones análogas a las del poder ejecutivo, por ej, los jueces
letrados departamentales no son órganos de la persona jurídica gobierno
departamental sino que son órganos del estado central.
Lo único que puede haber en los gobiernos departamentales, fuera de
las dependencias de la junta departamental y del intendente, son las
autoridades locales; estas pueden ser juntas locales dependientes del
intendente, en cuyo caso estarían ya incluidas en el esquema diciendo “el
intendente y sus dependencias”, pero como a veces pueden ser también
autónomas –puede otorgársele a una junta local autonomía- las tenemos que
incluir aparte, ya que no son en ese caso una dependencia de la intendencia
sino que actúan con autonomía, aunque siempre son órganos de la misma
persona jurídica denominada gobierno departamental.
26. LOS ENTES AUTÓNOMOS Y LOS SERVICIOS DESCENTRALIZADOS
Los entes autónomos tienen una organización todavía mas sencilla. Hay
en ellos un único órgano jerarca que se llama directorio o consejo directivo,
según los casos. La expresión “consejo directivo” la reserva la constitución para
los entes de enseñanza. La expresión “directorio” para los órganos supremos
de los otros entes autónomos.
En los servicios descentralizado, como no hay servicios descentralizados
que sean entes de enseñanza, no se utiliza la expresión “consejo directivo”,
sino “directorio” cuando el órgano supremo sea colegiado o “director general”
cuando sea unipersonal.
En el caso de los entes autónomos y servicios descentralizados, hay un
único órgano jerarca supremo que ejerce las potestades jerárquicas respecto
de todas las reparticiones en que se divida el respectivo ente autónomo o
servicio descentralizado.
3 EL ORDEN JURÍDICO URUGUAYO
27. LOS ACTOS CONSITUCIONALES
Ya definimos que la norma jurídica fundamental de dicho ordenamiento
es la constitución de la República. El primer escalón del esquema del
ordenamiento jurídico uruguayo comprende una especie particular de actos
jurídicos que son los actos constitucionales.
La Constitución vigente resulta de los actos constitucionales de 1967, de
1989, de 1994 y de 1997.
28. LOS ACTOS LEGISLATIVOS
En un segundo escalón aparecen los actos legislativos. Por ejemplo: el
Código Civil es un acto legislativo, es una ley ordinaria, no es una ley
constitucional, ocupa un grado normativo inferior al de los actos
constitucionales. No es lo mismo “acto legislativo” que “ley”; en el Derecho
uruguayo, “acto legislativo” incluye las leyes y además los decretos de los
Gobiernos Departamentales que tengan fuerza de ley.
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¿Qué quiere decir que los actos legislativos ocupan un grado
inmediatamente inferior a los actos constitucionales? Quiere decir 2 cosas: 1º,
que tienen menos fuerza; 2º, que tienen otro valor.
La fuerza de un acto jurídico es la posibilidad que tiene ese acto de
derogar, de modificar, lo que dispone otro acto de la misma o de otra
naturaleza. Que un acto legislativo tiene menos fuerza que un acto
constitucional, quiere decir que una ley o un decreto departamental no puede
derogar una disposición constitucional pero si al revés. Pero, eso no es
suficiente para definir el acto legislativo. El acto legislativo tiene además de esa
fuerza, un valor particular. ¿Qué quiere decir valor de ley? Quiere decir que ese
acto esta sometido a un régimen especial en cuanto a como puede dejarse de
aplicar, ese valor de ley que tiene el acto legislativo consiste en que los
órganos de ejecución (el Poder Ejecutivo respecto de las leyes y el Intendente
respectivo respecto de los decretos legislativos departamentales) y los jueces
solo pueden dejar de aplicarlo en cada caso concreto que ocurra, previa
declaración de inconstitucionalidad por la Suprema Corte de Justicia referida al
caso concreto de que se trate. Mientras la ley este vigente debe aplicarse. La
Suprema Corte de Justicia declara la inconstitucionalidad en un determinado
procedimiento en que participan los interesados y la declaración solo tiene
efectos para quienes tuvieron oportunidad de participar en ese procedimiento y
con referencia al caso concreto que se haya planteado en dicho procedimiento.
29. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
En el tercer escalón estarían los actos administrativos. Tienen menos
fuerza, por ej, un acto constitucional o un acto legislativo puede abrogar lo que
dispone un reglamento, que es un acto administrativo. También tienen los actos
administrativos un valor particular: si un reglamento es inconstitucional o ilegal,
no es necesario para dejar de aplicarlo obtener una sentencia de la suprema
corte de justicia en cada caso, sino que cualquier juez, al sentenciar en un
proceso sobre un caso concreto, debe prescindir de los reglamentos ilegítimos.
Hay además procedimientos especiales, destinados a dejar sin efecto a estos
actos administrativos. Una de las maneras de dejar sin efecto los actos
administrativos es obtener que los anule, a veces con efectos generales, el
tribunal de lo contencioso administrativo.
30. REGLAMENTOS Y RESOLUCIONES
Los reglamentos son actos administrativos que contienen reglas de
derecho. Si se atiende únicamente al contenido, no puede distinguírselo de una
ley o de un art de la constitución. Podría estar en una ley o estar en una
constitución o estar en un reglamento. De donde este, dependerá el valor y
fuerza que tenga como disposición jurídica.
Otro tipo de actos administrativos son las llamadas resoluciones que se
diferencian de los reglamentos en que no tienen como contenido una regla de
derecho sino una disposición concreta, por ej “nombrase a fulano director de tal
oficina”, esa decisión concreta no es una regla de derecho, no establece una
norma abstracta que haya de aplicarse sucesivamente en los casos concretos
sino que es una decisión concreta.
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