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CAPÍTULO 5
Gobierno
Mara Pegoraro y Florencia Zulcovsky
1. PRESENTACIÓN
La idea de gobierno ha estado presente tanto explícita como implícitamente en todos
los estudios sobre la política y el poder. Esta presencia obedece al hecho de que es impensable
el ejercicio del poder y la acción política si se carece de alguna estructura que pueda deno-
minarse gobierno. Por esta razón éste ha sido, y continúa siendo hoy, el elemento constante
en todos los sistemas políticos.
Durante siglos numerosos pensadores han procurado rastrear las características que
adoptaron y adoptan los distintos gobiernos en el tiempo y el espacio. En virtud de tal
pretensión han emergido, entre otras, cuestiones como los diferentes grados de legitimidad,
eficiencia, gobernabilidad, o responsabilización existente en las diversas formas de gobierno
que se conocen.
A raíz de la complejidad señalada, este capítulo se propone estudiar el gobierno como
un fenómeno político multidimensional, procurando responder al desafío de encontrar una
definición que evite la vaguedad conceptual, al tiempo que permita desentrañar algunas de
las cuestiones más importantes de su naturaleza.
Para ello se encuentra dividido en seis apartados. El primero explora el entramado
semántico que el concepto de gobierno encierra, y la consecuente dificultad de proveer de
una definición precisa del mismo. En respuesta a ello se procurará aportar una que intente
contemplar todas las dimensiones que subyacen a él. El segundo apartado analiza la cuestión
de la legitimidad, en un intento por señalar cómo se construye el poder del gobierno y sobre
qué bases se sustenta. En tercer término, se aborda el estudio del gobierno a partir de la carac-
terización de tres aristas presentes en todo orden político: actores, funciones e instituciones.
En cuarto lugar, se delinearán las distintas modalidades de distribución territorial del poder,
al tiempo que se describe el papel que juegan las constituciones en ellas. La quinta sección
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Política. Cuestiones y problemas. Capítulo 5
se abocará a describir los diversos diseños gubernamentales, poniendo especial énfasis en los
debates desencadenados hacia los años ochenta, luego de que el advenimiento de la tercera
ola democratizadora pusiera nuevamente de relieve la importancia de conocer las particula-
ridades de las interacciones entre cuerpos representativos y la ciudadanía representada. Por
último, se detallará la vinculación entre los conceptos de gobierno, gobernabilidad y gober-
nanza (governance), los cuales arrojan luz a la hora de evaluar las capacidades, rendimientos
y características de los procesos de toma de decisión en la arena política.
Una adecuada aproximación analítica al concepto de gobierno requiere identificar las
principales líneas de desarrollo que pueden trazarse sobre el mismo a través del tiempo. En este
esfuerzo, se podrá ver que distintas vertientes de pensamiento se retrotraen hasta la misma Grecia
antigua para aludir a este fenómeno en el marco de construcciones políticas más amplias.
En sus obras más difundidas, autores como Aristóteles (322 a.C.) o Maquiavelo (1513)
asociarán la idea del gobierno al diseño que adoptan las configuraciones políticas particulares,
adhiriendo a una concepción más bien formalista. Este enfoque es, en parte, compartido por
algunos cientistas políticos modernos como Karl Loewenstein (1957), Maurice Duverger
(1981) y Giovanni Sartori (1994).
A diferencia de los anteriores autores mencionados, Gaetano Mosca (1896) se concen-
trará en estudiar los rasgos sustantivos y generales de la clase dirigente y no su modalidad de
ejercicio de gobierno. La idea de gobierno resulta entonces accesoria, al ser éste sólo uno de
los tantos ámbitos donde la clase política se manifiesta y dirime sus intereses.
Otra perspectiva de análisis entiende al gobierno como un aspecto intrínseco del Estado,
al punto de llegar a solapar ambas nociones y utilizarlas indistintamente. Las contribuciones
de Karl Marx (1867) y Max Weber (1922) se presentan como las principales exponentes de
esta corriente.
Las ideas del gobierno como un esquema representativo y equilibrado de poder surgen
con los desarrollos teóricos del liberalismo del siglo XVIII, a partir de los escritos de John
Locke (1690), el Barón de Montesquieu (1748) o incluso El Federalista (Hamilton, Madison
y Jay, 1787). Esta doctrina identifica al gobierno como la órbita en la que se interrelacionan
los poderes ejecutivo, legislativo y judicial que hoy se conocen.
Abordajes contemporáneos como los de David Easton (1953) y Leonardo Morlino (1985)
pasan a enmarcarse en la teoría general de los sistemas, entendiendo que el gobierno es un
componente más de una entidad más amplia y abstracta que es el régimen político.
Estas distinciones revelan que la búsqueda de una definición unívoca del concepto es una
tarea por demás compleja. En vistas a ello se apelará aquí a la breve consideración metodológica
de contemplar que se trata de un concepto empírico, pues es factible identificar sus referentes, y por
ello señalar sus atributos. Simultáneamente posee tal flexibilidad que puede “viajar” a lo largo
de una escala de abstracción conceptual, pudiendo aplicarse a entidades con atributos diferentes
y abarcar, en consecuencia, una mayor o menor cantidad de casos según su utilización (Sartori,
1984: 293). Esto hace del gobierno un concepto genérico pero no vacío, o bien un concepto
concreto sobre el cual se describen características exclusivas y excluyentes.
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Gobierno
El origen etimológico puede situarse en el vocablo griego kubernao, el cual refiere al
instrumento con el que se dirige una embarcación: el timón (Colombo, 2003: 15). Es así
como “gobierno” nace indisociablemente unido a la idea de conducción. Paradójicamente, el
consenso en relación con el origen de la voz gobierno genera un debate sobre su significado. La
discusión surge a partir de la formulación de una metáfora en la cual el sentido originario de
la palabra kubernao (timón) sufre una modificación, pasando a ser interpretada como timonel:
el encargado de maniobrar el timón. A partir de aquí, el estudio del gobierno se concentra en
las acciones de la dirigencia y ya no exclusivamente en sus formas de organización.
En esa línea, una primera definición de gobierno sería indefectiblemente tautológica,
es decir, una repetición de un mismo pensamiento expresado de diferentes maneras, ya que
gobierno sería “la acción de gobernar”. Gobernar se refiere a la administración, al mando, a
la decisión, a la guía, a la definición del puerto al que debe arribar una nave. Sin embargo,
si el gobierno es el timonel, el eje se coloca en los actores, o sea en la red de funcionarios que
intervienen en el diseño y la ejecución de las políticas.
Una vez asentada esta particularidad persiste aún el problema de formular una enuncia-
ción que contemple todas las dimensiones del concepto. Aquí se presenta una que se propone
sortear esta dificultad: se entiende al gobierno como el lugar o ámbito donde individuos e
instituciones poseen autoridad para tomar decisiones, formular políticas públicas y conducir
una sociedad. De esta manera, el gobierno expresa una relación entre dos sujetos colectivos:
los gobernantes y los gobernados.
Al mismo tiempo, el gobierno se encuentra relacionado de modo directo con otros tres
conceptos: el poder, la legitimidad y la política. Por un lado, la relación entre gobernantes y
gobernados existe sólo en la medida en que existe poder. Éste implica una relación triádica
entre el grupo que lo retiene, el que se encuentra sometido a él y la esfera de actividades que
orbitan alrededor de ambos. A su vez, la autoridad de los gobernantes emana de la legitimidad
de un gobierno, entendida como su capacidad para transformar la obediencia en adhesión
voluntaria (Weber, 1997: 85). Pero fundamentalmente el gobierno se encuentra fuertemente
vinculado a la política. Se hace referencia a esta última como el conjunto de las decisiones
“sustraídas a la competencia de cada individuo como tal y que alguien adopta por algún(os) otro(s)”
siempre y cuando ellas sean
a) soberanas –anulan cualquier otra norma–;
b) sin escapatoria –porque se extienden hasta las fronteras que definen territorialmente
la ciudadanía–,
c) sancionables –están respaldadas por el monopolio legal de la fuerza.
El gobierno es entonces el lugar donde se toman esas decisiones y a partir del cual se
ejercen (Sartori, 1990).
El acuerdo tácito en torno a que el gobierno es un espacio, un “ locus” determinado, per-
mite entenderlo como el centro desde el cual se ejerce el poder. Desde la política, el gobierno
es el espacio por excelencia donde se desarrolla esta actividad, el ámbito sin el cual parece
difícil pensar la dimensión propia de lo político (Cotta, 1988: 311).
Los elementos identificados en la relación entre gobierno, legitimidad, poder y política
han sido objeto de reconceptualizaciones por parte de perspectivas más modernas dentro
de la ciencia política. Esencialmente, la idea de gobierno asociada a instituciones y actores
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Política. Cuestiones y problemas. Capítulo 5
ha sido dejada de lado en favor de una concepción centrada exclusivamente en la acción de
gobierno. En esta línea, un aporte relevante es el que proporciona Michael Laver (1983) quien
define el gobierno como el conjunto de acciones llevadas adelante entre la cooperación y el
conflicto, cuya administración entiende como la esencia de la política. Laver reconoce que
para que pueda darse esa adecuada combinación de cooperación y conflicto deben existir
estructuras de aplicación de la ley (enforcement) que garanticen su cumplimiento por parte
de la sociedad. Cabe aclarar que las estructuras no son lo central en la definición del autor
sino solamente un elemento históricamente asociado a este concepto (Laver, 1983: 1-5). Más
aún, esta perspectiva cuestiona la idea de gobierno identificado con órganos o estructuras
determinadas, de la misma manera que pone en duda el papel jerárquico que éste tiene en
relación con otros actores.
Se ve entonces que este concepto ha atravesado diferentes etapas, pasando de ser meras
alusiones un tanto imprecisas hasta ser definiciones taxativas desde los más diversos enfoques.
No obstante, una característica resulta insoslayable: el gobierno es un elemento constante del
sistema político y en consecuencia merece ser estudiado por fuerza propia.
3. LA LEGITIMIDAD DEL GOBIERNO
Un estudio sobre el gobierno debe necesariamente ocuparse de la cuestión de la le-
gitimidad. Ésta se convierte en un elemento ineludible a la hora de responder quién debe
gobernar y a quién se le reconoce este derecho.
El término legitimidad puede adoptar dos significados diferentes. Uno es de corte ge-
nérico, como sinónimo de las nociones de justicia o razonabilidad. Otro, más propio de las
disciplinas estrictamente políticas, remite a la transformación de la obediencia en adhesión,
entendiendo que el elemento esencial de la legitimidad es el consenso. Debe existir consenti-
miento de una gran parte de la ciudadanía para que los gobiernos puedan ejercer sus funciones
sin recurrir para ello a la violencia, salvo en casos extremos.
El abordaje propuesto obliga a recurrir a las construcciones teóricas de uno de los
máximos pensadores sobre la cuestión de la legitimidad: Max Weber (1997 [1922]). Quien
comienza por concebirla como la justificación interna de la dominación, para luego avanzar
en una tipología. El primer tipo es la legitimidad tradicional. Se trata “de la costumbre,
consagrada por su inmemorial validez y por la consuetudinaria orientación de los hombres hacia
su respeto” (Weber, 1997: 85). Esta conceptualización encontrará en las monarquías su ejemplo
histórico más consumado. En segundo lugar se encuentra la legitimidad carismática. Ella
es “ la autoridad de la gracia, personal y extraordinaria, la entrega puramente personal y la con-
fianza, igualmente personal, en la capacidad para las revelaciones, el heroísmo u otras cualidades
de caudillo que un individuo posee” (Weber, 1997: 85). Este tipo se asocia principalmente con
gobernantes plebiscitarios o demagogos. En última instancia, la legitimidad racional- legal
es aquélla “basada en la ‘legalidad’, en la creencia en la validez de preceptos legales y en la ‘com-
petencia’ objetiva fundada sobre normas racionalmente creadas, es decir, en la orientación hacia
la obediencia a las obligaciones legalmente establecidas” (Weber, 1997: 85). Probablemente los
sistemas políticos modernos son un buen ejemplo en este sentido.
La legitimidad del gobierno puede analizarse también a partir de sus dimensiones. En
primer lugar, la dimensión genética está relacionada con la forma en que los gobernantes
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Gobierno
acceden al poder. Los gobernados prestan obediencia al reconocer como legítimos los medios
de acceso a los cargos de gobierno, por lo que aquí no interesa la naturaleza de los mecanismos,
sino su aprobación o no por parte de la sociedad. Para Deutsch (1976) la legitimidad tendrá
lugar cuando los procedimientos y los valores de los gobernados sean compatibles. Igualmente,
no importan tanto aquí las acciones que se emprendan en el ejercicio del cargo sino la forma en
que se llegó a él. Según esta concepción, por ejemplo, será igualmente legítima la designación
de reyes por parte de los Papas durante la Edad Media como la celebración de elecciones en
las democracias contemporáneas. En segunda instancia, la legitimidad por resultados o de
ejercicio se encuentra relacionada con la capacidad de tomar e implementar decisiones, con el
nivel de eficacia y eficiencia que un gobierno sea capaz de demostrar. Dos aspectos centrales
sustancian este tipo de legitimidad: en primer lugar, el grado de capacidad que un gobierno
tenga para dar respuestas satisfactorias a las demandas de la comunidad, y en segundo, el
grado en que la sociedad perciba que no se violan sus valores básicos. Deutsch sostiene que
“en virtud de que la legitimidad promete una compatibilidad de valores y acciones en la búsqueda
de los mismos, también promete compatibilidad de los objetivos y prácticas públicas con los valores
privados y las personalidades de los individuos” (1976: 29). La última de las dimensiones es
la asociada a la legalidad. Se trata de aquella que guarda estrecha relación con el tipo puro
de legitimidad racional-legal weberiana. Este tipo de legitimidad se expresa jurídicamente.
Finalmente, Deutsch agrega otra dimensión denominada legitimidad por representación.
El consenso reside en la identificación de los representados con sus representantes, y en tal
sentido las decisiones adoptadas por estos últimos serán vistas como propias y consecuente-
mente legítimas. Esta dimensión supone aceptar el principio del gobierno representativo.
En resumen, la legitimidad se presenta como un concepto relativo que suele cambiar
conforme lo hacen los distintos contextos históricos. Ideas o nociones diferentes acerca
de la legitimidad pueden acarrear conflictos entre grupos heterogéneos o exacerbar los ya
existentes. Si la falta de legitimidad o la ausencia de consenso sobre aquello que es legítimo
tiende a romper los acuerdos, el gobierno funcionará peor en tanto esos acuerdos no puedan
lograrse o permanecer.
Con el fin de continuar analizando progresivamente las complejidades del estudio
del gobierno, se adoptarán tres aristas para abordarlo como objeto de estudio: los actores,
las funciones y las instituciones (Orlandi y Zelaznik, 1997). Su análisis implica entender al
gobierno como fenómeno político, pues siempre se podrá distinguir en él un conjunto de
individuos que ejercen la autoridad a través del cumplimiento de actividades específicas e,
incluso, a través de diversas estructuras de toma de decisión política.
Resulta claro que este eje de análisis pretende dilucidar cuáles son las características
de los actores en el gobierno. Ahora bien, ¿quién es el sujeto que ostenta este poder político?
En esta acepción, el gobierno refiere a aquel conjunto de personas que poseen el poder de
autoridad en un determinado orden político, es decir los gobernantes. Identificado este núcleo
específico, la noción de gobierno alude a los miembros del poder ejecutivo, adoptando así
una definición de sentido estricto (Orlandi y Olivieri, 1998: 24). El gobierno se vuelve “una
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Política. Cuestiones y problemas. Capítulo 5
red de funcionarios públicos íntimamente ligados al ejecutivo, que participan en los procesos de
diseño y ejecución de políticas como miembros de dicha red, y cuya permanencia es inseparable
del ejecutivo” (Baloyra, 1987).
El gobierno como conjunto de actores parte de una noción subjetiva del poder, y encuen-
tra allí su fundamento y por ende la razón de la obediencia. Estos actores son aquí quienes
ocupan puestos de autoridad en un orden político, y actúan sobre un conjunto determinado
de individuos que por definición los supera en número. Según palabras de Bobbio “en toda
sociedad, el poder político, o sea el poder de tomar e imponer, aun recurriendo en última instancia
a la fuerza, decisiones valederas para todos los miembros del grupo, le pertenece siempre a un cír-
culo restringido de personas” (1998: 519). Lo determinante del poder subjetivo es quién ocupa
el cargo y no tanto las características del cargo en sí mismo. El acto de gobierno se ejerce en
nombre propio y la obediencia depende más de las cualidades asignadas a los dirigentes que
de normas impersonales y universalmente válidas.
Existe un amplio consenso respecto a que en la modernidad el poder de gobierno pierde
su cariz personal para insertarse en una matriz más compleja e institucionalizada. De aquí
emerge una distinción que pasa a separar estructuras de autoridad y titulares de los roles de
autoridad. El poder yace en el cargo y se traslada a la persona sólo en la medida en que lo
ocupa, volviéndose entonces objetivo por definición. Son ahora las instituciones las que im-
ponen los límites dentro de los cuales los gobernantes pueden moverse, y la idea de gobierno
se asocia a la de estructura, en detrimento de la idea de conjunto de actores.
Dos fenómenos de la práctica política parecen, sin embargo, poner en duda esta pérdida
de centralidad. En primera instancia, la reconocida crisis de los partidos políticos y la conse-
cuente personalización de la política no permitirían realizar un estudio acabado del gobierno
sin prestar atención a las características de los sujetos que lo integran. Fundamentalmente
porque será en función de las cualidades personales “la extensión en que los poderes institucio-
nalizados son efectivamente instrumentados. Puede hacerse uso de todos los poderes adscriptos al
cargo o, por el contrario, pueden usarlos de manera parcial” (Zelaznik, 2005: 248).
En segunda instancia, el fenómeno de la mediatización política y el consecuente poder
de la imagen tornan difusa la separación existente entre el cargo y la persona que lo ocupa.
Podría decirse que se asiste a un nuevo proceso de subjetivación del poder de autoridad ob-
jetivado en los roles, y entonces la concepción de los actores como una arista del gobierno,
conserva aún su utilidad analítica.
Dado que la política consiste en la toma de decisiones por medios públicos y se ocupa
de la dirección y autodirección de grandes comunidades, es posible señalar que el gobierno
tendrá “una función identificadora de la actividad política” (Cotta, 1988: 311). Esta afirmación
permite sostener entonces que la imagen concreta y tradicional del gobierno como timonel
de la nave resulta adecuada, ya que el gobierno tiene por función dirigir políticamente una
sociedad.
Sin embargo, un acercamiento realista al campo de acción del gobierno, obliga a precisar
las funciones o actividades a partir de las cuales se ejerce esa dirección. En la búsqueda de
precisión, los estudiosos del fenómeno se han enfrentado a la imposibilidad de hallar funcio-
nes comunes a todo momento histórico y lugar. No obstante, el surgimiento y consolidación
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Gobierno
del Estado moderno ha permitido sortear esta dificultad, ya que se logran identificar dos
responsabilidades exclusivas y constantes: la tutela de la comunidad política frente al exterior
y el mantenimiento de la unidad de la comunidad política hacia el interior.
El ejercicio de estas dos funciones supone por parte del gobierno acciones negativas de
coerción, así como también acciones positivas relativas a la previsión y provisión de bienes y
servicios públicos. No por ello debe caerse en el error de asumir que las funciones comunes a
todos los gobiernos sean necesariamente violentas, pero tampoco se debe subestimar el papel
de la fuerza como última garantía para el pleno ejercicio del gobierno. Según Cotta “es típico
del gobierno en todas sus formas el control de los instrumentos de coerción, de la fuerza interna
o de la fuerza externa (policía por un lado; fuerzas armadas, por otro) tanto que en ausencia de
este control se habla de anarquía, de ausencia de gobierno” (1988: 313).
El equilibrio entre la fuerza y el consenso es una condición necesaria pero no suficiente
para la existencia del gobierno político, puesto que no permite identificar la función de toma
de decisión y su implementación. Para ello será necesario recurrir a la clásica dicotomía entre
política y administración (Lasswell, 1951).
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De acuerdo con esta diferenciación, es posible
extraer la naturaleza de la función de gobierno según se corresponda más estrechamente con
la primera o con la segunda. Mientras el primer caso estará caracterizado por la innovación,
la subjetividad, la elección, la discrecionalidad y el seguimiento de patrones ideológicos,
el segundo adoptará un cariz técnico, rutinario, y pretendidamente neutral. La escisión
política-administración remite a la idea weberiana de dos extremos con funciones precisas y
complementarias. Weber identifica por un lado una burocracia que aporta una imprescindible
racionalidad, donde las rutinas de alta calidad y la previsibilidad son las metas a conseguir, y
por el otro un ámbito político, con la capacidad de fijar líneas y objetivos claros, y verificar
su cumplimiento. Así, se deja sentada una separación tajante entre el ámbito de la formulación
de los rumbos y de la ejecución de las decisiones.
En contraste, análisis más recientes propios de las políticas públicas admiten que la
política no queda acotada sólo al momento de la formulación sino que impregna también
su proceso de ejecución (Lindblom, 1993; Lipsky, 1999). La política y la administración son
entendidas aquí como mutuamente dependientes y su separación es una herramienta más
metodológica que otra cosa.
La administración permitirá el desarrollo concreto de la dirección, al garantizar la
implementación de las decisiones políticas. Aunque la capacidad de la toma de decisiones es
propia de los funcionarios del gobierno, ella incluye la garantía de implementación por parte
de quienes conforman los cuadros de la burocracia.
A partir de esta relación es posible construir una nueva imagen según la cual la polí-
tica será asociada al gobierno electo y la administración al gobierno permanente. Desde un
análisis histórico comparado, se han propuesto dos perspectivas para evaluar las funciones de
gobierno en relación al desarrollo y los cambios que éstas han sufrido. La primera de ellas se
concentra en analizar el quantum o cantidad de gobierno en relación al nivel de intervención
sobre la sociedad. Para ello se considera que el presupuesto público se revela como el indicador
más apropiado: “el presupuesto no es sino la traducción en términos de recursos monetarios de
la acción de gobierno, y de este modo, el principal espía de la intervención de la política sobre la
sociedad y sobre la economía, en sus dos aspectos de la extracción y de la distribución de recursos”
(Cotta, 1988: 318-19). Las asignaciones presupuestarias constituyen la unidad de medición
de la dirección política, y su lectura permite identificar las prioridades de un gobierno. El
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Política. Cuestiones y problemas. Capítulo 5
presupuesto constituye su herramienta más política, al plasmar matemáticamente la relación
entre gobierno y sociedad, y entre sus diferentes órganos y niveles.
Este tipo de mediciones, sin embargo, no alcanzan para identificar con claridad con qué
criterios se procede a la toma de decisiones. Será necesario pasar a la dimensión cualitativa
de las funciones de gobierno, no ya para evaluar la extensión sino para lograr identificar la
composición de sus funciones. En este sentido, existe unanimidad con respecto a reconocer
como componentes fundamentales de esta dimensión a la educación, la provisión de servicios
sociales, el mantenimiento del orden, la defensa y el desarrollo económico. Las diferencias
en la asignación de prioridades permitirán establecer una relación entre el tipo de gobierno
y los modelos de Estado conocidos.
En el Estado mínimo, tal cual lo indica su denominación, las funciones de gobierno
serán reducidas a su expresión más limitada, priorizando su dedicación a las actividades
tradicionales: defensa exterior y consecución del orden interno. El Estado productor, por su
parte, se caracterizará por la intervención económica y la provisión de servicios públicos a la
sociedad que, sumados, superarán a las actividades tradicionales antedichas. A su turno, en
el Estado benefactor los servicios sociales se constituyen en la prioridad del gobierno, con el
consiguiente aumento de peso relativo en términos presupuestarios. Finalmente, en las últimas
décadas se asiste a una significativa alteración de los objetivos y responsabilidades asumidas
por los gobiernos. El equilibrio fiscal se convierte en una prioridad constante, supeditando a
su consecución cualquier tipo de función que el gobierno esté dispuesto a asumir. Este Estado,
al que podría denominarse neoliberal, no debería ser considerado como una versión moderna
y remozada del Estado mínimo, sino que se constituye en un nuevo tipo al identificar en el
equilibrio fiscal su objetivo específico, su guía.
En conclusión, desde una perspectiva cualitativa, el tipo de funciones que el gobierno
adquiera guarda estrecha relación con el nivel de responsabilidad que esté dispuesto a asumir
en el ejercicio de la dirección política de una sociedad.
Otra manera de aportar precisión respecto a las funciones de gobierno podría hallarse
en la revisión de las cartas constitucionales. En ellas, cada órgano encuentra establecidas sus
áreas de competencia y la modalidad de relación que deben establecer. Sin embargo, esta
mirada excesivamente jurídica implica reducir la actividad del gobierno a la relación entre
legislación y ejecución de las decisiones (Lleixa, 1999: 430). Establece un orden jerárquico
entre poder ejecutivo y legislativo, al tiempo que prioriza la actividad de este último y acota
excesivamente al primero. Sólo un análisis de las decisiones tomadas en ambos espacios podrá
clarificar el “quantum” y la calidad de las funciones de gobierno.
Este acercamiento puede resultar útil al trabajar con una noción de gobierno en sentido
amplio pero necesariamente traslada el análisis a un debate previo sobre la morfología del
gobierno. Las prescripciones constitucionales sólo servirán para identificar las funciones en
la medida en que sean analizadas de conformidad con las características específicas de cada
diseño.
Finalmente, una crítica que con frecuencia se realiza a la perspectiva del gobierno
como conjunto de funciones se ubica en los problemas de sobrecarga, entendida ésta como
el exceso de demandas y la incapacidad del gobierno de procesarlas y generar políticas pú-
blicas que sean percibidas como suficientes para satisfacer los requerimientos formulados.
Dos miradas analíticas se han desarrollado en torno a los problemas de sobrecarga: aquellas
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Gobierno
que analizan sus consecuencias y las que buscan identificar las causas. Entre las primeras se
puede situar a Niklas Luhman, para quien la consecuencia de la sobrecarga sería una crisis
en las capacidades gubernamentales para dirigir las muy diversas decisiones adoptadas por
los poderes públicos. Desde esta mirada se sostiene la existencia de una “do nothing posture”
gubernamental o el también llamado non facere del gobierno (Lleixa, 1999: 430-1). Desde
la segunda perspectiva, autores como Huntington, Crozier y Watanuki (1975) identifican
como causa de la sobrecarga el exceso de participación ciudadana en los asuntos públicos. El
aumento de canales de participación, sumado a las múltiples funciones que el gobierno ha ido
asumiendo con el surgimiento del Estado de bienestar, producen un exceso de demandas que
ingresan por diferentes y ahora múltiples vías. El gobierno tiene una capacidad muy limitada
para agregarlas y producir en consecuencia respuestas suficientes.
No obstante, los problemas de sobrecarga remiten a las funciones ampliadas del gobierno,
es decir, a aquellas que se han ido incorporando con el paso del tiempo. Nunca se ponen en
duda sus dos responsabilidades elementales –defensa exterior y orden interno–, que permanecen
invariables e independientes del tipo de Estado. En este aspecto, la mirada del gobierno desde
la perspectiva de la acción/actuación conserva entonces su utilidad y validez.
Las instituciones son construcciones sociales que a menudo son funcionales a objetivos
específicos. Son ideas sobre el gobierno traducidas en ordenamientos formales, por lo que se
constituyen en una formalización de los valores imperantes en determinado contexto his-
tórico y orientan el comportamiento de quienes integran una sociedad. Son el marco en el
que se toman las decisiones políticas y por ende son explicativas de la eficacia del gobierno,
al condicionar la manera en que actúa el orden político (Ridley, 1975).
Una vez asentada esta definición, cabe explicar la idea de gobierno como conjunto de
instituciones. Para ello será necesario dar respuesta a tres preguntas fundamentales: ¿dónde
reside el poder?, ¿cuál es su naturaleza? y ¿qué estructuras aparecen como referentes espe-
cíficos del gobierno? La respuesta obvia al primer interrogante es que el poder reside en las
instituciones. Pero ello sólo ocurre en virtud de dar por sentados dos procesos previos: el
primero remite al cambio en relación al titular de la soberanía, es decir, a la idea moderna
y democrática de que el poder reside de manera indiscutida en el pueblo, y que los gober-
nantes o actores obtienen su poder de autoridad por delegación. El segundo proceso refiere
a la racionalización y juridización del poder político. La racionalización se da a partir de la
impersonalización del mando, la diferenciación del control y la diversificación y especializa-
ción en órganos e instituciones. La juridización implica el monopolio legítimo de la violencia
y la limitación formal al ejercicio del gobierno. En palabras de Alford y Friedland, ambos
procesos podrían resumirse como un cambio fundamental, una ruptura que “representó un
pasaje decisivo desde la idea de un gobernante que conserva su Estado, a la noción de un orden
legal y constitucional independiente, que el gobernante tiene la obligación de conservar” (Alford
y Friedland, 1991: 17).
Las instituciones, conforme un determinado ordenamiento legal y constitucional, poseen
atribuciones para el ejercicio del poder con independencia de las personas que temporalmente
las integran. Se deriva de aquí que la institucionalización del poder permite responder al se-
gundo cuestionamiento, aquél acerca de la naturaleza del gobierno. Esta naturaleza se vuelve
objetiva al entender al poder como inherente al cargo, y al hecho de que sólo a través de éste
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Política. Cuestiones y problemas. Capítulo 5
se atribuye dominio a quien lo posee. La acción de los gobernantes no será ya ejecutada en su
propio nombre, sino en el de la autoridad conferida, mientras que la obediencia no se debe a
la persona sino a la institución de gobierno de la que la autoridad emana. Orlandi y Zelaznik
sostienen al respecto que “el poder de autoridad ya no es sólo subjetivo, no descansa solamente
en el prestigio, la influencia individual o social, la reputación moral, etc., sino que pasa a ser un
derecho de control político que se halla adscrito a un cargo para aquellos que ‘se hallan investidos
de sus derechos’” (Orlandi, y Zelaznik, 1997: 216).
La tercera cuestión a resolver será ¿a qué estructuras remite el gobierno? La respuesta
evidente es a las estructuras de toma de decisión o, en su defecto, de autoridad. Para que esta
formulación tenga sentido debe previamente realizarse una doble operación: por un lado el
“aislamiento” del gobierno en relación con otros conceptos que suelen ser utilizados como
sinónimos –los de sistema y régimen político– y, por el otro, la clarificación del proceso
decisional.
Una definición clásica de sistema político es aportada por David Easton (1992 [1953]),
quien lo entiende como un conjunto de conductas interrelacionadas a partir de las cuales se
asignan autoritativamente valores sobre un sistema social. Conforme a esta conceptualización,
el sistema político tendrá tres componentes, siendo crucial la interacción que entre ellos se
establezca. Ellos son:
1) la comunidad política: los ciudadanos y todo sujeto que esté expuesto a la decisión
de las autoridades y a la forma de funcionamiento del régimen,
2) la autoridad, conformada por quienes ocupan los cargos institucionales, y
3) el régimen, entendido como las normas, reglas, y procedimientos de formación
y funcionamiento de las instituciones entre las que se encuentra, lógicamente, la
constitución.
El enfoque eastoniano ha sido revisado por autores como Almod y Powell (1972), Blondel
(1972), y Morlino (1985) debido a la excesiva generalidad que supone. Esto ha permitido el
estudio exclusivo de cada uno de los componentes del sistema político en la búsqueda de la
precisión conceptual. Leonardo Morlino (1985) ha realizado un significativo aporte en torno
a la noción de régimen político, identificando algunos elementos que le son propios:
1. Ideología, valores o creencias.
2. Normas o reglas de juego formalizadas para la resolución pacífica de los conflictos
políticos, así como también las reglas de juego no formalizadas pero admitidas
tácitamente.
3. Estructuras de autoridad, que se dividen en:
a. Estructuras de decisión: distribuyen costos y beneficios dentro de la socie-
dad.
b. Estructuras de enforcement: orientadas a la ejecución de las decisiones que
fuerzan a la obediencia y redistribuyen los recursos de la sociedad hacia el
Estado.
El nivel de desagregación de la construcción de Morlino permite esclarecer la relación
del régimen político con los restantes componentes del sistema, al tiempo que identifica
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Gobierno
empíricamente al gobierno con las estructuras de decisión. Se refuerza en este caso la idea
del gobierno como conjunto de instituciones:
así, de la misma manera que régimen político no es sinónimo de sistema político,
sino que constituye una parte de éste, el gobierno es, a su vez, un elemento constituyente
del régimen político, de sus estructuras de autoridad y, más precisamente, de aquéllas
encargadas de tomar decisiones. Los diferentes conceptos se incluyen gradualmente
entre sí (Orlandi y Zelaznik, 1997: 228).
En esta acepción es posible identificar al sistema político y al régimen político como
conceptos diferenciados, sin negar por ello su conexión con el gobierno.
FIGURA 5.1: SISTEMA POLÍTICO Y GOBIERNO
Sistema político
Titulares
de roles
con autoridad
Estructuras
de autoridad
Reglas
de juego
Ideologías, valores
y creencias
dominantes
Ideología,
valores
y creencias
en competencia
Personas
y grupos
Organizaciones
intermedias
De toma
de decisiones
De aplicación
de decisiones
Normas o
procedimientos
Formalización
institucional
Régimen políticoAutoridades Comunidad política
Gobierno
FU E N T E : El a b o r a d o E n b a s E a Mo r l i n o (1985).
Resta todavía ahondar en el proceso decisional, en función del cual se considerarán las
instituciones de gobierno como instancias decisorias, es decir, como organismos que realizan
elecciones, defienden y definen intereses y guardan algún grado de coherencia aceptable. Este
proceso de toma de decisión estará influido por la forma en que los gobernantes se relacio-
nen con otros gobernantes, con los cuadros administrativos permanentes, con la oposición
política así como también con los gobernados. Esta perspectiva resulta fundamental para
comprender la estructuración de dichas relaciones, que se presentan de forma secuencial.
Primero se definen las preferencias, propósitos o metas que revestirán las decisiones políticas,
mientras que en segundo término se evalúan los métodos y medios de ejecución. Sobre este
proceso lógico actúan, además, fuerzas y factores exógenos y endógenos, que no siempre son
susceptibles de control; así Deutsch llama la atención sobre estas nuevas variables intervi-
nientes que condicionan el proceso de toma de decisión en igual medida que sus operaciones
básicas (Deutsch, 1976).
178
Política. Cuestiones y problemas. Capítulo 5
“La toma de decisiones políticas constituye un conjunto de procesos que hacen al concepto
mismo de gobierno y que se desarrollan con un sentido de finalidad, de dirección, de identidad
y de pertenencia; es decir, procesos conscientes que tienen en mira resultados considerados instru-
mentalmente útiles para el gobierno” (Orlandi y Olivieri Alberti, 1998).
Si la idea de instituciones de gobierno parte de una concepción objetiva de poder, la
condición de objetividad estará dada por la existencia de normas válidas para la sociedad en
la que actúan, plasmadas en acuerdos sobre determinadas reglas de juego. Cabe preguntarse
entonces ¿qué mecanismos deben existir para acceder a ese acuerdo sobre valores y reglas que
determinarán la organización de un gobierno?
La primera respuesta es la constitución. Es necesario entonces indagar ¿qué implica
para el ejercicio del gobierno contar con una constitución? Para ubicar su incidencia sobre el
gobierno debe señalarse que, en primer lugar, opera sobre los tres componentes del régimen
político. Así, definirá las estructuras de autoridad respectivas a los poderes ejecutivo, legislativo
y judicial, con qué recursos cuentan y cómo actúan, prescribiendo qué órgano prevalecerá
para definir luego la forma de gobierno. Sobre las reglas de juego, indicará los mecanismos
de acceso al gobierno y la mecánica de interacción entre las instituciones. Respecto de las
ideologías y valores, establecerá aquellos que serán dominantes y dignos de respeto, al colo-
carlos como idearios de una sociedad.
En definitiva, la constitución supone la formalización y juridización del poder político
de gobierno. De acuerdo con Kelsen (1934), ésta se ubica en el vértice de la pirámide jurídi-
ca. La disposición de todos los actores a someterse libremente a las reglas de juego supone el
imperio de la ley o rule of law. Este principio se constituirá en rector del ejercicio del gobierno
en todo esquema constitucional.
La constitución se presenta entonces como el instrumento a través del cual se expresa
un acuerdo colectivo y explícito. Como señala Gargarella (2000) respecto del caso norte-
americano
la Constitución jugó un papel decisivo en la canalización institucional, y finalmente
en la resolución de los conflictos sociales que distinguieron a Norteamérica durante
la última mitad del siglo XVIII. Conflictos que amenazaban con resolver del peor
modo, de una forma violenta y por fuera de las instituciones políticas, terminaron
siendo absorbidos y procesados casi naturalmente por el nuevo sistema institucional
(Gargarella, 2000: 176).
La constitución expresa los valores acordados por una comunidad y define la organización
gubernamental, por lo cual puede concebírsela como el momento de instauración política. Ese
momento será fruto de una negociación entre actores con diferentes grados de poder, donde
quizás algunos de ellos puedan incluso configurarse como actores de veto y reunir de este
modo el poder suficiente como para evitar alcanzar el acuerdo propiamente dicho.
Los procesos constituyentes de la Argentina y los Estados Unidos resultan ilustrativos
para explicar las interacciones entre los participantes. El primero presenta una configura-
ción de coaliciones antagónicas, con un actor hegemónico encarnado por una Buenos Aires
179
Gobierno
capaz de evitar la constitucionalización de la Confederación. El proceso estadounidense,
en cambio, se desarrolla en un espacio donde coexisten múltiples actores dominantes con
potencialidad de construir alianzas hegemónicas. Sin embargo, la diversidad y el balance
entre estos intereses impide el predominio de alguna alianza en particular, razón por la cual
el marco institucional y constitucional común se convierte en la única herramienta para la
consecución de sus objetivos (Saguir, 1998).
Filosóficamente el constitucionalismo es visto como la garantía frente a la desigualdad
y la tiranía. A la idea de sociedad estamentada se opone la igualdad ante la ley ya que la le-
galidad expresada en la norma constitucional anula las diferencias que puedan darse en esa
sociedad. Al abuso de poder contrapone la férrea distinción entre esfera pública y privada,
contraste del cual emana la diferenciación entre gobierno autoritario y gobierno constitucio-
nal. En palabras de Rockman
gobierno constitucional es el gobierno sujeto a limitaciones legales y políticas y
responsable ante los ciudadanos. Bajo el gobierno constitucional, las autoridades
públicas y los ciudadanos están igualmente sometidos a la ley y a la Constitución. El
concepto de gobierno constitucional institucionalizado y practicado de modo continuo
es equivalente al de democracia plural o poliarquía (1991: 345).
En este sentido, a la idea de constitución subyace la concepción de la separación de
poderes como última garantía para la libertad. Por ello suele señalarse que bajo el paraguas
del constitucionalismo se albergan doctrinas liberales, pluralistas y republicanas. Esto marca
una relación entre gobierno constitucional y gobierno democrático, cuya naturaleza depen-
derá de dos factores: qué se entiende por democracia y qué papel jugará la constitución en el
ejercicio del gobierno.
Lo primero que debe decirse es que para que un gobierno constitucional sea democrá-
tico, deben existir a nivel social y legal las instituciones necesarias y suficientes para definir
una poliarquía.
2
En esta relación es necesario clarificar el papel de la constitución y más
específicamente el nivel de su cumplimiento o la naturaleza de sus violaciones. Se establecen
dos criterios a este fin (Rockman, 1991):
1. Violaciones constantes y violaciones ocasionales: las constituciones contemplan
medidas provisorias y limitadas para la suspensión de garantías individuales. Si la
suspensión del gobierno constitucional se prolonga indefinidamente, entonces existe
una seria duda sobre la continuidad de éste y, por consiguiente, de la democracia.
2. Violaciones de disposiciones organizativas o violaciones a disposiciones esenciales:
no existe gobierno constitucional si aun observándose puntillosamente la estructura
organizativa se violan los derechos y garantías.
El segundo criterio permite elaborar una tipología que clarifica el papel de la consti-
tución en el ejercicio del gobierno (Sartori, 1994). Las constituciones nominales son las que
organizan pero no limitan el ejercicio del poder, haciendo a la ley un instrumento del poder
en su calidad de determinante de la dominación del hombre por el hombre. Las constituciones
fachadas o pseudo constituciones tienen mero valor simbólico y, aunque reconocen la necesidad
de limitar el ejercicio del poder, en la práctica no hay un respeto a las libertades individuales
ni a los derechos ciudadanos. Las constituciones garantistas, por otra parte, son las que limitan
efectivamente el poder de gobierno y garantizan la libertad de los hombres, existiendo en este
caso una correspondencia entre la letra y el ejercicio del poder. La constitución es un principio
180
Política. Cuestiones y problemas. Capítulo 5
al que adhiere el conjunto de la sociedad, tanto los que ocupan posiciones de poder como
aquellos que obedecen. Sólo en este escenario el poder político se configura como gobierno
constitucional.
La constitución es entonces uno de los instrumentos ideados para restringir el ejercicio
del gobierno, cuyos límites se operativizan en la separación o división del poder. Existen dos
criterios para hacerlo. El primero obedece a una consideración de tipo territorial y supone una
división vertical del poder. El segundo es de tipo funcional y se corresponde con la división
horizontal del poder, que separa las diferentes ramas del gobierno.
La división vertical indica la existencia de poderes territorialmente diferenciados. La
concentración de poder en ámbitos locales es producto de:
1) la supervivencia de viejos poderes anclados en el territorio,
2) la creación de nuevos centros de poder locales por parte del gobierno central, y
3) el nacimiento de nuevos poderes como reacción a los intentos de centralización
territorial del poder (Cotta, 1986).
Asimismo, los esquemas de división vertical del poder pueden tener dos orígenes dife-
renciados: el primero es el desarrollo de intereses comunes a gran escala por parte de unidades
políticas preexistentes, mientras que el segundo es el surgimiento de intereses locales dentro
de un débil esquema estatal-nacional previamente existente (Colomer, 2001).
El gobierno central y los poderes locales tendrán diferentes dinámicas de relación,
que estarán condicionadas por la naturaleza de los controles mutuos, así como por el grado
de concentración o dispersión del poder. De acuerdo con esto último es posible entonces
distinguir entre gobiernos unitarios, federales y confederados.
5.1. Gobierno unitario
Según la visión de Lijphart en un gobierno unitario los gobiernos locales de una uni-
dad soberana realizan una serie de funciones importantes, pero son “criaturas” del gobierno
central, ya que sus poderes no están garantizados constitucionalmente, ni son autónomos a
nivel financiero. No tienen áreas geográficas y funcionales claramente delimitadas que queden
fuera de la mayoría parlamentaria y el gabinete (2000: 28). El autor se refiere así al Reino
Unido como el ejemplo más claro de gobierno unitario.
Entre los especialistas existe consenso en considerar al gobierno unitario como una
configuración que se caracteriza por:
a) la unificación vertical de la toma de decisión (concentración del poder);
b) la existencia de una administración central que: o bien designa “delegados” regio-
nales, o bien ejerce y controla directamente el poder local;
c) la administración local es sólo un brazo ejecutor del gobierno central; d) las subu-
nidades no tienen autonomía y no sancionan su propia constitución, y
e) el pueblo sólo vota a sus representantes a nivel nacional.
Se delinea entonces una clara jerarquía vertical en la relación entre las instituciones
centrales y las instituciones territoriales locales, lo que hace que, por definición, en los modelos
unitarios exista una tendencia a la fusión del poder. Estos esquemas tienden a homogeneizar
181
Gobierno
el conjunto social ya que suelen prevalecer la misma lengua y las mismas costumbres para
todos los ciudadanos.
Históricamente existió una asociación muy estrecha entre la centralización, en gran
medida coercitiva, del poder y la conformación de los primeros Estados-nación en la Europa
occidental del siglo XV. Esta centralización fue la herramienta a través de la cual pequeñas
unidades sociopolíticas pudieron encontrar una mayor protección militar frente a amenazas
externas y eliminar muchas de las barreras al comercio, aunque ello implicara relegar soberanía
frente a regiones (o feudos) vecinos. Sin embargo, a medida que los Estados se estabilizaron
y se sometieron al Estado de derecho, los principios centralistas debieron flexibilizarse tras la
progresiva complejización de la sociedad y el aumento de las reivindicaciones minoritarias.
La limitación a la centralización del poder se ha manifestado en los procesos de descon-
centración y descentralización. La desconcentración es el proceso según el cual se pretende
crear unidades más pequeñas, ya sea para facilitar la organización interna de la administración
o para acercarla a los usuarios o vecinos. Se trata simplemente de unidades operativas del
organismo desconcentrador que no pretenden representar a la sociedad en el territorio en el
que actúe, ni posee autonomía en su funcionamiento.
La descentralización, en cambio, consiste en la relocalización de una actividad del go-
bierno o servicio público. Ésta puede ser de dos clases: política o administrativa. El segundo
caso puede darse en los modelos unitarios, pues aquí lo que se distribuye son funciones y se
crean órganos para cumplir cometidos específicos. Lo que se descentraliza es la ejecución de
una norma; aunque no se trata de autogobierno, ya que si bien los organismos son indepen-
dientes jerárquicamente del poder central, no dejan de ser responsables ante el mismo. En
este caso se habla de gobierno unitario descentralizado.
Concebir hoy en día el poder político como proveniente de un único titular o centro
de poder para la totalidad de sus atributos o funciones –principio fundante del unitarismo–,
correspondería en todo caso a países con poca extensión territorial. El modelo unitario centra-
lizado que asumieron el Reino Unido, Francia, Italia, Colombia y Chile, se está sometiendo
desde hace casi veinte años a un proceso político descentralizador, con excepción del Reino
Unido donde apenas data de los años noventa (Lijphart, 2000: 181).
La descentralización y el consecuente equilibrio entre centro y periferia no invalidan
sin embargo el hecho de que los límites de acción de las subunidades continúen existiendo,
en última instancia, bajo la decisión del poder central del gobierno. Éste es exclusivamente
el depositario de la legitimidad democrática y funcional al definirse a nivel nacional los ali-
neamientos de mayorías y minorías, y ponerse allí en juego la supervivencia de la comunidad
política.
Según la definición de Edward Gibson (2004) el federalismo es un “ordenamiento
político nacional con dos o más niveles de gobierno, cada uno capaz de ejercer autoridad sobre
determinadas áreas de políticas, especificadas constitucionalmente, pero en donde sólo uno de los
niveles –el gobierno central– es internacionalmente soberano”. Para Riker, el federalismo es un
esquema en el que cada nivel de gobierno tiene la autoridad para tomar decisiones finales
con independencia del otro (Riker, 1964). Por su parte, Lijphart (2000) sostiene que un
federalismo se caracteriza por:
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