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Bolilla 1
1)
Función legislativa, administrativa y jurisdiccional:
Podemos definir al Estado como la sociedad políticamente organizada, o como la
organización jurídico-política que permite la vida en comunidad y su objetivo es “el bien
común”. La organización estatal se asienta en el principio de la división de poderes, sin
embargo, es un error sostener que en el constitucionalismo moderno el poder se encuentra
dividido, ya que el poder es uno solo, y radica en el Estado; lo que se divide son las
funciones que corresponden a cada uno de los tres órganos del Estado: Legislativo,
Ejecutivo y judicial.
Podemos definir a la función legislativa como aquella que se encarga de producir normas
obligatorias y generales. El carácter general supone una decisión emitida no en concreto y
en vista a un caso particular, sino en abstracto, para regular todas las situaciones de igual
índole que se produzcan y puedan producirse.
Con relación a la función administrativa
, Diez la define como la actividad funcional, idónea
y concreta del Estado que satisface las necesidades colectivas en forma directa, continua,
permanente y con sujeción al orden jurídico concreto. La función administrativa es continua,
permanente y no admite paralización.
En lo que respecta a la función jurisdiccional
, su tarea es la de declarar el derecho en un
caso concreto. Una decisión judicial es un acto por el cual una norma general, una ley, es
aplicada; pero al mismo tiempo es una norma individual que impone obligaciones a una de
las partes o a las dos en conflictos. La función jurisdiccional actúa sobre el pasado, a
diferencia de la función normativa que es general y actúa para el futuro y la función
administrativa que lo hace sobre el presente.
2) Derecho administrativo y función administrativa:
Podemos definir al derecho administrativo como la parte del derecho público que regula la
estructura y funcionamiento de la Administración y el ejercicio de la función administrativa.
Por su parte, la función administrativa es la actividad estatal que tiene por objeto la realiza
de cometidos estatales en cuanto requieren ejecución práctica, mediante actos jurídicos que
puedan ser reglamentarios
La función administrativa tiene límites que no puede traspasar, ya que la
administración no se desenvuelve con libertad absoluta pues está sujeta al ordenamiento
jurídico, de donde se deduce que esa actividad está limitada por normas, y por ello es
una función sublegal. Además, la función administrativa es sub judicial, en el sentido de que
puede ser controlada por el órgano judicial, como consecuencia del Estado de derecho.
- ¿Quién la ejerce? Excede del Poder ejecutivo, la ejercen personas públicas
estatales (los 3 poderes) o no estatales (colegios profesionales, obras sociales del
sector público) e incluso particulares (concesionarios de obras y servicios públicos)
- Formas o medios para ese ejercicio: dominio público y privado del estado
- Formas en que se manifiesta: Actos administrativos; reglamentos (de alcance
general); contratos administrativos (actos de carácter bilateral o plurilateral); hechos
jurídicos (ejemplo: fuerzas de seguridad en represión de la actividad delictiva
producen daños a un tercero particular y les corresponderá el deber de indemnizar)
3) La función administrativa en la CN, en la Constitución Provincial y en los
regímenes municipales:
La función administrativa puede ser realizada por cualquiera de los tres poderes
del Estado nacional, provincial y municipal.
- Const. Nacional:
es realizada por el PE cuando: realiza las actividades
correspondientes al jefe de la administración General del país; expide instrucciones;
concede jubilaciones y retiros; concluye y firma tratados; etc. El PL cuando contrae
empréstitos sobre el crédito de la Nación; cuando dispone del uso y de la
enajenación de tierras públicas; cuando arregla el pago de la deuda externa e
interna; cuando fija anualmente el presupuesto general; acuerda subsidios a las
provincias; etc. La función administrativa también puede ser realizada por el órgano
judicial cuando la Corte Suprema nombra a sus empleados.
- Const. Provincial:
las funciones administrativas del Gobernador están detalladas en
el artículo 144 de la Const, por ej: la actividad que realiza como jefe de la
Administración; la designación de los miembros del Poder Judicial, etc. El órgano
legislativo también ejerce funciones administrativas, ejemplo: el pedido de informes a
los miembros y a las distintas reparticiones públicas; considerar el presupuesto
general de gastos y el cálculo de recursos de la provincia; etc. Las funciones
administrativas del P. J están establecidas en el artículo 166: ejercer la
superintendencia de la Administración de justicia; crear la escuela de capacitación y
Especialización para Magistrados; prepara el cálculo de recursos, gastos inversión
del P. J.
- Ley Orgánica Municipal:
El Intendente municipal es el Jefe supremo de la
Administración; representa a la municipalidad en sus relaciones oficiales; suscribe
contratos con terceros para la prestación de servicios públicos; expide órdenes de
pago; hace recaudar la renta pública; nombra y remueve a los empleados y
funcionarios; acepta o repudia donaciones; etc. Las funciones administrativas
realizadas por el Concejo Deliberante son las siguientes: restricciones al dominio;
fijar las remuneraciones del intendente, secretarios y demás funcionarios; autorizar
la enajenación de bienes privados de la Municipalidad; fijar la tarifa de los servicios
públicos; etc.
4) Actividad jurisdiccional de la Administración:
La doctrina se encuentra dividida acerca de si la función jurisdiccional sólo
puede ser realizada por el órgano judicial o si también la puede ejecutar los órganos
legislativos y ejecutivos:
- Con relación al Poder Legislativo, sostiene que el Congreso ejerce función
jurisdiccional en el caso de juicio político pero en ningún otro. En lo que respecta al
órgano ejecutivo, sostiene que no es posible que la realice en virtud de lo dispuesto
por el art. 109 de la Constitución Nacional que prohíbe al Ejecutivo “…ejercer
funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer
las fenecidas”. (GORDILLO)
- Para esta teoría función judicial y función jurisdiccional no son términos sinónimos;
aunque materialmente se parecen, tiene distinto régimen jurídico. La función
jurisdiccional encuadra el hecho en el derecho y puede ser realizada por órganos
administrativos creados por ley, siendo necesario que las personas que lo integran
tengan la idoneidad requerida para resolver con fundamentación lógica y legal las
causan que se le sometan. Se pueden citar como ejemplo los tribunales municipales
de falta, los órganos de control de los servicios públicos, los tribunales fiscales
municipales o provinciales, etc. (GIGENA)
Las decisiones de estos órganos administrativos, aunque se llamen “fallos”, no dejan de ser
actos administrativos que, como tales, pueden ser revisados por el órgano judicial:
- Teoría nº1:
Para esta teoría, el derecho de defensa se encuentra garantizado si la
decisión administrativa puede ser revisada por la Corte Suprema de Justicia de la
Nación mediante el recurso extraordinario.
- Teoría nº 2:
Otros afirman que el control judicial se puede realizar por vía de
apelación ante un juez de primera instancia o ante una cámara, quien tiene
competencia para controlar lo actuado en sede judicial.
- Teoría nº 3:
Esta teoría sostiene que no debe existir limitación alguna para la
revisión por parte del órgano judicial ya que lo decidido es un acto administrativo y,
como tal, puede ser impugnado por la vía contencioso administrativa, como sucede
con las resoluciones dictadas por el ERSEP. El órgano judicial debe controlar
siempre que la administración pública no haya extralimitado sus atribuciones, que no
haya excedido los límites que toda actividad administrativa tiene, si los hechos
invocados existen, si está suficientemente motivado, etc. Pero no se puede solicitar
que el tribunal sustituya a la administración en la apreciación de los hechos, en la
gravedad de la falta o en la graduación de la sanción.
5) Alcance de la revisión judicial:
Corte Suprema De Justicia de la Nación:
El 19 d septiembre de 1960 dictó un célebre
fallo que se refiere precisamente a los alcances del control judicial de la función
jurisdiccional por parte de los tribunales administrativos. En esta oportunidad la Corte
sostuvo que:
“a) se reconoce a los litigantes el derecho a interponer recursos ante los jueces ordinarios;
b) se niega a los tribunales administrativos la potestad de dictar resoluciones finales en
cuanto a los hechos y al derecho controvertido, con excepción de los supuestos en que,
existiendo oposición legal, los interesados hubiesen elegido la vía administrativa,
privándose voluntariamente de la judicial.
Por su parte, el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba
ha aceptado el
control judicial de los actos administrativos dictados en ejercicio de la función jurisdiccional,
y ha avanzado de tal manera que ha resuelto controlar actos administrativos emanados del
Tribunal Superior de Justicia cuando aplica sanciones a sus empleados.
La sentencia nº 62 dictada el 23/12/1996 en los autos “Cech Vilma Edith c/ Provincia de
Córdoba” es muy importante desde dos puntos de vista. El primero porque reconoce que el
órgano judicial dicta actos administrativos no solo cuando designa a sus empleados sino
también cuando aplica medidas disciplinarias. El segundo, porque estas medidas
disciplinarias pueden ser controladas por las cámaras contencioso administrativas.
6) Actividad reglada y discrecional:
La actividad es reglada
cuando la solución está predeterminada en la norma, o sea, cuando
el funcionario solo puede tomar una determinada decisión, con independencia de su
voluntad u opinión. Es el legislador quien ha decidido que es conveniente u oportuno. En
estos supuestos, el funcionario se limita a constatar la existencia de los hechos para la
emisión del acto.
La actividad es discrecional
cuando el funcionario puede tomar varias soluciones
igualmente válidas para el derecho y él elige una de ellas. En este caso el que toma la
decisión es el que aprecia cuál de todas las medidas es el más conveniente y oportuna.
No hay acto que sea totalmente discrecional. Generalmente están regulados:
a) la competencia: la norma dice cual es el funcionario que puede dictar ese acto;
b) la forma: la reglamentación establece los requisitos formales necesarios para la emisión
de acto;
c) debe estar motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir;
d) el procedimiento: por ejemplo nombramiento previo concurso.
La doctrina distingue entre discrecionalidad política y técnica. En la primera, el funcionario
ante un hecho determinado analiza si es conveniente y oportuno el dictado de una
resolución y, en su caso, cual. Por ejemplo, si en el presupuesto hay partida para obras
públicas, el intendente municipal puede elegir qué obra u obras se pueden ejecutar con
esos fondos. Esta decisión es una medida política y, por lo tanto, escapa del control judicial
y sólo puede ser controlada por el Concejo Deliberante.
En cambio, en la discrecionalidad técnica, la medida a dictar depende de un dictamen
técnico cuya valoración queda a cargo del funcionario competente para la emisión del acto,
Por ejemplo si el directorio de la Caja de Jubilaciones debe otorgar la jubilación por
invalidez a una persona que, de acuerdo al dictamen de la Junta Médica, se encuentra
incapacitado para trabajar y padece de una disminución igual o superior al 66% de su
capacidad laborativa, el acto dictado no ha sido en ejercicio de facultad discrecional. En
cambio, si hay dos dictámenes técnicos que aconsejan distintas soluciones, el funcionario
competente tendrá que elegir entre las medidas aconsejadas.
6) Control judicial del acto discrecional:
El ejercicio del control de legalidad de los actos administrativos es esencial en nuestro
esquema constitucional, y es el PJ el que debe cumplir esa función. Es la propia CN la que
asigna al PJ el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos
regidos por ellas y leyes de la Nación. En consecuencia, la discrecionalidad no es un
supuesto de libertad de la administración frente a la norma; por el contrario es un caso típico
de revisión legal.
El acto administrativo que emane de facultades discrecionales puede ser revisado por el
juez, pero este no podrá expedirse sobre la oportunidad o conveniencia de la medida
tomada por la administración, porque escaparía a su competencia dentro de la “zona de
reserva de la administración”.
El control judicial de las facultades discrecionales ejercidas por la administración se
encuentra limitado a verificar si la resolución fue dictada dentro del orden jurídico, lo que no
implica revisar su esencia, sino su contorno externo e inserción en el sistema ordinamental.
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