BOLILLA 1
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El proceso judicial y el procedimiento administrativo son dos cosas distintas.
Ambos podrían definirse como procedimiento en cuanto a serie gradual, progresiva y concatenada de actos.
El proceso judicial
Surge de una demanda.
Órgano creado constitucionalmente para ser
imparcial e independiente.
Concluye con una sentencia.
Se rige por principios muy estructurados respecto
de su tramitación para asegurar los derechos de las
partes.
Presupone un conflicto y pretende su resolución.
Tiende a canalizar la función administrativa que
pretende concretar el bienestar general. Es decir,
este procedimiento no esta compuesto por partes
sino que sus intervinientes buscan garantizar el
bienestar general.
Tiene la finalidad de aplicar solo el orden jurídico
garantizando los derechos y los intereses de los
administrados y, además, esencialmente pretende
salvaguardar el interés público.
Es el cauce formal (el camino, la vía) de las serie de
actos que concreta la actuación administrativa para
la consecución de un fin que permita dar
satisfacción a las necesidades públicas sin olvidar las
garantías debidas al administrado.
Sesin dice que el procedimiento administrativo es la serie o secuencia de actos a través de los cuales se
desenvuelve la actividades los órganos administrativos. Por lo tanto, se encuentra íntimamente vinculado
con la teoría de las funciones jurídicas del Estado.
REGULACIÓN
A nivel nacional se encuentra regulado por la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, 19549.
A nivel provincial se encuentra regulado en la Ley Provincial de Procedimientos Administrativos, 6658.
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL
A nivel provincial existen diversas cartas magnas provinciales que proveen una fundamentación explicita. No
ocurre esto en la Nación.
En la CP de Córdoba, en su sección 4ta habla de la Administración Pública.
Art. 174 – “La Administración Pública debe estar dirigida a satisfacer las necesidades de la comunidad con
eficacia, eficiencia, economicidad y oportunidad, para lo cual busca armonizar los principios de centralización
normativa, descentralización territorial, desconcentración operativa, jerarquía, coordinación, imparcialidad,
sujeción al orden jurídico y publicidad de normas y actos. El ingreso a la Administración Pública se hace por
idoneidad, con criterio objetivo en base a concurso público de los aspirantes, que aseguren la igualdad de
oportunidades. La ley establece las condiciones de dicho concurso, y los cargos en los que por la naturaleza
de las funciones, deba prescindirse de aquél.”
Art. 176 – “La Administración Provincial y Municipal sujeta su actuación a la determinación oficiosa de la
verdad, con celeridad, economía, sencillez en su trámite, determinación de plazos para expedirse y
participación de quienes puedan verse afectados en sus intereses, mediante procedimiento público e informal
para los administrados.”
En el ámbito nacional no hay una cláusula constitucional expresa que imponga el accionar procesalizado de
los órganos que ejercen la función administrativa. De esta ausencia regulatoria, sin embargo, no se puede
inferir la posibilidad de que los órganos que ejercen la función administrativa puedan actuar sin sujeción al
orden o menoscabando, con su actuación, los derechos de los particulares.
Históricamente el procedimiento administrativo era una garantía de defensa de los derechos individuales en
el ámbito administrativo. De esa forma, el derecho a peticionar ante las autoridades y el derecho de defensa
eran el sustento constitucional de este procedimiento (art. 18 CN).
Sin embargo, este enfoque es insuficiente para dar debida cuneta de todos los valores que deben inspirar la
conducta de la Administración Pública. La eficaz y eficiente gestión, con inmediatez, del interés público, en
tanto es fin específico de la función administrativa no puede escapar a la exigencia de razonabilidad que es
inherente al accionar del estado. Esto significa un estándar de garantías de que el comportamiento
administrativo se cumplirá ordenada y sistémicamente orientado al logro del bienestar general.
CLASES DE PROCEDIMIENTO
El procedimiento administrativo general es el que regula los institutos necesarios para el desarrollo de la
actividad administrativa. Este procedimiento reconoce varias especies que son los llamados, procedimientos
administrativos especiales.
Existen tantos procedimientos especiales como modalidades de expresión de la actividad administrativa se
verifiquen. Por ejemplo: procedimientos de selección de contratistas como la licitación pública; los de
investigación como el sumario administrativo; los de audiencia pública; el de expropiación; etc.
A su vez podrán ser declarativos (buscan obtener una decisión final y definitiva), o ejecutivos (pretenden
realizar o ejecutar materialmente un acto administrativo concreto, la auto tutela de dominio público por
ejemplo).
PROCEDIMIENTO Y PROCESO ADMINISTRATIVO (contencioso-administrativo)
PROCEDIMIENTO
PROCESO
Funciones
Busca garantizar la satisfacción
del interés público y el bien
común.
está encaminado a lograr la
resolución de conflictos entre
partes.
justifica la relación de
subordinación jerárquica que
vincula a la Administración y el
administrado. puede iniciarse
por el administrado o de oficio y
culmina con un acto
administrativo que puede ser
controlado y revisado
judicialmente.
Es neutro e imparcial. Se inicia
con la demanda y culmina con
una sentencia que, una vez firme,
hace cosa juzgada de lo resuelto.
objeto fundamental
tiene la finalidad de aplicar no
slo el orden jurdico
garantizando los derechos e
intereses de los administrados,
sino que esencialmente pretende
salvaguardar el inters pblico.
constituye un presupuesto
procesal para el inicio de un
proceso
dirimir una controversia entre
partes por una autoridad
imparcial e independiente,
aplicando el derecho
correspondiente
AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA
La posibilidad de cuestionar los actos en sede administrativa constituye un principio universal.
La nueva Constitucin de Crdoba, producto de la reforma de 1987, asigna significativa confianza al
procedimiento administrativo. El Art. 178 impone la necesidad de "agotar la va administrativa", como paso
previo al control judicial de la actuacin del Estado, los Municipios y dems personas jurdico pblicas, en el
ejercicio de la funcin administrativa.
RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN CÓRDOBA
El recurso administrativo es: una peticin que los sujetos interesados presentan ante un rgano, que ejerce
la funcin administrativa, para que revoque, sustituya o modifique un acto administrativo, emitido por ese
mismo rgano o un inferior jerrquico.
El recurso administrativo comporta, en Crdoba, un presupuesto procesal; ya que es obligatoria su
interposicin para agotar la va administrativa y acceder al control judicial.
Requisitos subjetivos
El art. 77 de la LPA Provincial establece que son impugnables, mediante los recursos administrativos, los
actos administrativos que lesiones derechos subjetivos o afecten intereses legítimos.
El recurrente, como requisito de admisibilidad, deberá acreditar la situación jurídica, la norma y el acto
lesivo.
En Córdoba, los intereses colectivos encuentran tutela tmb mediante el Defensor del Pueblo o el amparo del
art. 43 CN.
En cambio, los intereses simples solo están tutelados mediante una mera denuncia, que el órgano
competente tiene la obligación etica de resolver.
Requisitos objetivos
Se pueden recurrir:
1. actos definitivos (los que resuelven sobre el fondo de la cuestión que implica pronunciarse sobre la
adquisición, modificacion o extinción de un derecho subjetivo o interés legítimo tutelado)
2. actos que causen estado (son aquello en los que se agotaron las instancias administrativas), es un
acto definitivo contra el cual se interpusieron los recursos administrativos para agotar la via
administrativa.
El objeto de la revisión es esencialmente el acto administrativo. Lo que se pretende salvaguarar es que en
sede judicial no se varíen las pretensiones formuladas en sede admin, pero nada impude que se agreguen
pruebas o se amplíen fundamentos jurídicos.
En Córdoba se debe procurar el agotamietno de la vía administrativa hasta llegar a la autoridad con facultad
para resolver en última instancia.
Quedan excluidos en nuestro sistema la revisión judicial de los hechos.
Los reglamentos tambin pueden ser objeto de revisin, directa o indirectamente, a travs de los actos
particulares, siempre que produzcan lesin a un derecho subjetivo o a un inters legtimo de carcter
administrativo.
Que pasa si la Administración rechaza los recursos interpuestos a fun de agotar la vía, por inadmisibilidad
formal? Antes era necesario iniciar un 1er juicio contencioso administrativo por ilegitimidad y, en caso de
ganarlo, se condenaba a la Admin a emitir un nuevo acto entrando al fondo de la cuestión. Hoy, en cambio,
se exige que el administrado explicite en la 1era parte de la demanda las razones formales que justifican el
correscto agotamiento de la vía y la ilegalidad de la Administración al desestimar formalmente el recurso.
Lugo, inicia a desarrollar los argumentos de fondo.
Nuestro Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, dice en el Art. 1° que deben impugnarse: "... los actos
administrativos de los Poderes Legislativo, Ejecutivo o Judicial del Estado Provincial, del Tribunal de Cuentas
de la Provincia, de las entidades descentralizadas autrquicas, de las Municipalidades, y de cualquier otro
rgano o ente dotado de potestad pblica, con facultad para decidir en ltima instancia administrativa...".
PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO
1. LEGALIDAD – JURICIDAD
La actuación de la administración, hoy en día no esta sujeta solo a la ley sino también a todo el ordenamiento
juridico. Sin un control jurisdiccional de la administración no hay estado de derecho. El control constitucional
de la administración asegura la sumisión de esta a la ley, su proceder conforme a derecho y constituye una
firme garantía para los administrados.
El efecto práctico de este principio es que cuando se interpreta o se aplica la actuación de la administración,
no solo debe estarse sujeto a la ley sino a todo el marco de juricidad que le sirve como fuente.
No se aplica automática y ciegamente el contenido de la norma sino que se debe estar presente todo el
ordenamiento entero en el que se inserta y adquiere su sentido. Esto implica que debe estar sujeta a la CN,
a los tratados de derechos humanos, a los principios generales del derecho (de buena administración, de
buena fe, igualdad, proporcionalidad, razonabilidad, a la evitación de la desviación de poder, prevenir la
discriminación, etc.). El fundamento radica en que el Estado de Derecho que garantiza la CN importa una
mutación del ejercicio arbitrario del poder a cambio de un legítimo obrar sujeto a la fuerza de la jerarquía
normativa.
El procedimiento administrativo es objetivo, es decir, tiende a la defensa de la norma jurídica objetiva, con
el fin de mantener el imperio de la legalidad y justicia en el funcionamiento administrativo.
Toda actuación administrativa debe fundarse en ley material. La juridicidad representa la idea de que el
accionar de la administración suponen el respeto del orden jurídico.
2. VERDAD JURÍDICA OBJETIVA
Art. 47 de Ley provincial dispone que los hechos relevantes de la decisión de un procedimiento podrán
acreditarse por cualquier medio de prueba.
Consiste en que la Administración busca la verdad real, al analizar las pruebas presentadas por las partes y
las que oficiosamente persiga la administración.
Radica en la obligacin que pesa en el rgano administrativo de adecuar sus decisiones a la realidad y sus
circunstancias, tal como stas son y con independencia del modo como hayan sido presentadas por las
partes en el procedimiento.
Atenerse a este principio es, además de garantia de transparencia en el comportamiento de los particulares
y de respeto a la igualdad, un instrumento idóneo para cumplir con el fin de interés público comprometido
en la actuación administrativa.
En virtud de este principio el procedimiento tiene carácter instructorio y la autoridad puede proceder de
oficio. De este principio surge la necesidad de conferir una amplia defensa a los administrados.
La obtención de las pruebas no corresponde exclusivamente a la parte, sino que debe ser efectuada de oficio
para el logro de la verdad material.
Mientras que en el proceso civil el juez debe necesariamente constreirse a juzgar segn las pruebas
aportadas por las partes (verdad formal), en el procedimiento administrativo el rgano que debe resolver
est sujeto al principio de la verdad material, y debe en consecuencia ajustarse a los hechos, prescindiendo
de que ellos hayan sido alegados y probados por el particular o no.
Radica en la obligación del órgano administrativo de adecuar sus decisiones a la realidad y sus circunstancias.
Carece de valor que en el procedimiento administrativo el interesado, por conveniencia personal, acepte
como real un hecho o circunstancia que no sucedi o que omita mencionar situaciones fcticas que
efectivamente se produjeron, pues es la administracin la que debe esclarecer hechos, circunstancias y
condiciones, precisndolos para luego decidir conforme a ello.
3. OFICIALIDAD
Puede ser iniciado por la propia administración o a petición de un interesado pero la impulsión es siempre
de la Administración salvo cuando solamente este en juego el interés particular de la parte.
El fundamento se encuentra en que procura la satisfacción, no solo el interés particular de un administrado,
sino del interés general y el propio interés administrativo. Por ello, la inacción del administrado no paraliza
el procedimiento porque el impulso le corresponde a la Administración aunque lo haya iniciado un particular.
Justamente, la excepción a este principio esta dada por los casos en los que los administrados son quienes
inician el procedimiento, pero luego de ese acto del particular retoma su aplicación el principio general.
Se diferencia del proceso civil en que en ese caso las partes fijan los términos de la Litis, aportan el material
de conocimiento y paralizan o activan la marcha del proceso. En el procedimiento administrativo no queda
librado al particular detener o extinguir la actividad administrativa.
4. FORMALISMO MODERADO
Muchos lo denominan como informalismo. Sin embargo, Sesin se refiere al formalismo moderado a favor
del administrado.
La ley dice: “Se excusará la inobservancia por parte de los administrados de las exigencias formales no
esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente”.
Ejemplo: si solicito el trámite para obtener mi título pero olvide adjuntar el analítico, o no especifique el
domicilio. La administración de la Universidad se va a dar cuenta que no es un requisito esencial entonces
me va a indicar que lo cumpla con posterioridad.
Formalidades no esenciales – abarcan aquellas irregularidades intrascendentes que no provocan vicio
alguno, los defectos formales atinentes a las nulidades relativas, las dudas que plantean en el desarrollo del
procedimiento admin siempre que no vulnere el orden público ni comporte una nulidad absoluta. Es decir,
comprende las inobservancias que fácilmente puedan ser subsanadas.
Atenúa la formalidad del procedimiento porque no se ve al administrado como un adversario, sino como un
colaborador de la eficiencia administrativa.
Este principio no es válido para los plazos ni para el procedimiento recursivo en general.
En el procedimiento administrativo los plazos recursivos implican un requisito esencial, son perentorios y
deben respetarse, salvo cuando excepcionalmente se disponga lo contrario.
Su razonabilidad es ostensible ya que de lo contrario el carácter perentorio carecería de sentido.
El transcurso de los trminos recursivos se relaciona con la plena ejecutoriedad del acto administrativo, el
conocimiento de la Administracin de la firmeza de sus actos y con ello el inters pblico en juego, el orden,
la imparcialidad, la seguridad y la juridicidad.
Sin embargo, incluso cuando se trate de un procedimiento recursivo, si podrá excusarse cuando haya una
errónea nominación (pongo recurso de revisión y era jerárquico por ejemplo), interpretación confusa, cargo
(constancia del momento en el que fue presentada la petición) poco claro o error en el órgano (lo interpongo
ante el que dictó el acto y no ante el superior jerárquico).
El procedimiento es informal slo para el administrado. Es decir, es únicamente el administrado quien puede
invocar para s la elasticidad de las normas de procedimiento, en tanto y en cuanto ellas le benefician; ese
informalismo no puede ser empleado por la administracin para dejar de cumplir con las prescripciones que
el orden jurdico establece respecto a su modo de actuacin, ni para eludir el cumplimiento de las reglas
elementales del debido proceso.
Formalismo atenuado en materia recursiva
Adquiere importancia este principio si se tiene en cuenta que el procedimiento administrativo constituye un
presupuesto procesal, un requisito previo para agotar la vía administrativa y deducir una pretensión procesal
en un proceso contencioso administrativo que eventualmente se inicie cuestionando actos de la
administración.
Es por ello que el respeto del debido proceso adjetivo en el procedimiento administrativo tiene su lógica
consecuencia dentro del proceso contencioso-administrativo.
El art. 79 LPA Provincial dispone expresamente “podr darse curso a los recursos, aunque fuesen
erróneamente designados, cuando de su contenido resulte indubitable la impugnacin del acto”. Es decir,
prima la intención o voluntad recursiva aún cuando no se haya observado el cumplimiento de formalidades
no esenciales que puedan ser suplidas posteriormente.
En general las normativas de procedimiento administrativo admiten expresa o implcitamente que el
principio de informalismo se aplica en los siguientes casos:
a) cuando el interesado no nomine el recurso, debe considerarse que ha interpuesto el legalmente
correspondiente
b) cuando el interesado haya nominado incorrectamente el recurso, tambin debe darse el trmite que
corresponda legalmente (art. 81 RLNPA);
c) cuando existan dudas sobre su voluntad de impugnar debe presumirse que su presentacin en
discrepancia con lo resuelto por la Administracin es un recurso;
d) cuando presente el escrito ante una autoridad incompetente debe encaminrselo por la va apta, salvo
situaciones extremas como ocurrira si el recurso claramente debe presentarse ante el Poder Ejecutivo y se
interpone ante el Poder Legislativo.
e) cuando no resulta clara la fecha de presentacin del recurso o la fecha de notificacin del acto respectivo,
debe considerarse como presentado en tiempo y forma.
f) Cuando se advierta una deficiencia formal subsanable el administrado debe ser intimado a cumplimentarla
dentro del plazo perentorio que se le fije bajo apercibimiento de desestimacin del recurso. Se prescribe la
colaboración de la Administración con lo administrados ayudandolos en sus trámites y requisitos.
5. DEBIDO PROCEDIMIENTO PREVIO
No solo se limita a la defensa en juicio, abarca a todo acto dentro del cual el debido proceso comporta una
derivación específica de aquél. El incumplimiento de este principio, en Córdoba genera la nulidad absoluta
del acto conforme al art 104.
Comprende:
- El derecho a ser oído: presupone la publicidad del procedimiento; el real conocimiento de las
actuaciones; la parte interesada, su apoderado, el letrado patrocinante tendrán acceso al
expediente en todo su trámite; tendrán la oportunidad de expresar sus razones.
El derecho a ser oído significa que el administrado pueda ejercer su derecho de defensa, en cada
una de las etapas del procedimiento. De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes
de la emisión de actos que se refieran a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, interponer
recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente.
- El derecho a ofrecer y producir prueba: comprende el derecho a que toda prueba
razonablemente propuesta sea producida; que la producción de la prueba sea efectuada antes
que se adopte la decisión y; el derecho a controlar la prueba sustanciada por la administración.
Significa que el interesado tendr
́
derecho a probar los hechos en que sustente su pretensión y
la Administración tendr
́
la obligación de producirla. Por consiguiente se afecta el derecho de
defensa cuando los plazos para presentar pruebas son muy breves, porque aún cuando no
corresponda la instrucción de un sumario, no se puede preparar el descargo en sólo 24 horas.
- El derecho a una decisión fundada: se vincula con la motivación del acto administrativo y la
obligación de resolver expresamente las peticiones.
El art. 1 inc. f) apart. 3) de la LNPA dice: “Derecho a una decisin fundada: que el acto decisorio
haga expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en
tanto fueren conducentes a la solucin del caso”.
En virtud de este principio el procedimiento no subsana, es decir, si durante su transcurso se
realizaron fallas al debido proceso adjetivo, el proceso recursivo posterior no subsana lo hecho
durante el procedimiento.
El objetivo de este principio es que el individuo pueda proteger de manera eficaz y efectiva sus
derechos.
En nuestro ordenamiento jurdico interno, este principio est receptado en la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativo No 19.549 (en adelante L.N.P.A.), en su art. 1o inc. f) y en la Ley de
Procedimiento Administrativo de la Provincia de Crdoba No 6.658, en su art. 8.
6. CELERIDAD, ECONOMÍA, SENCILLEZ, EFICACIA Y PLAZOS MÁXIMOS
En la CP se exige que el gobernante debe ser respetuoso de la ley y el derecho pero también debe
conformar su actuar a un deber inexcusable e impostergable actuando con eficacia y eficiencia,
dando satisfacción de forma rápida, económica y oportuna al interés público.
Son principios secundarios respecto del formalismo atenuado y se deben interpretar de forma
congruente con el.
La celeridad consiste en el rápido cumplimiento de los actos del procedimiento, respetando el
principio de legalidad.
La sencillez importa que los procedimientos deben ser simples, sencillos y directos; sin
complicaciones innecesarias ni demoras absurdas. Sin embargo, en la práctica no se respeta esto.
Plazo razonable – La CSJN sostuvo que la duración del proceso por más de 2 décadas viola la garantía
del plazo razonable y el derecho de defensa.
Fallo Losicer – se estableció que un procedimiento administrativo indefinido no respeta las garantías
constitucionales de las partes y, por ende, debe tenerse por nulo.
La particularidad de "Losicer" radica en que consolida su doctrina vinculada al control de la actividad
de la administracin pblica, sentando una nueva configuracin de sta, a partir de los pactos de
derechos humanos. As, la demora objeto de cuestionamiento se produce en el mbito de un
procedimiento sumarial previo a la aplicación de sanciones administrativas.
El plazo razonable se constituyó en una pauta de interpretación de normas internas a la hora de
establecer competencias y responsabilidades de la administración.
7. IGUALDAD E IMPARCIALIDAD
Importa que, frente a intereses contrapuestos de los interesados, en el marco de un procedimiento
administrativo, este adquiere el carácter de contradictorio y la administración está obligada a dar
participación en igualdad e imparcialidad a todos los interesados.
El incumplimiento de este ppio, es causal de nulidad absoluta (Art. 104).
8. TUTELA JURÍDICA EFECTIVA
El derecho a la tutela judicial efectiva comprende: el acceso a la jurisdicción en forma amplia a todo
quien invoque una situación jurídico subjetiva; la sustanciación del proceso; y el cumplimiento de la
sentencia.
El contenido elemental de la tutela judicial efectiva es el derecho al acceso a la revisin judicial
siempre que se cumplan con los requisitos que impone el ordenamiento.
La tutela jurídica efectiva es amplia, en el sentido que no puede haber ningún acto dictado en
ejercicio de la función administrativa, susceptible de agraviar situaciones jurídicas tuteladas, que
quede excluido del control judicial.
CSJN dijo: “Supone la posibilidad de ocurrir ante los tribunales de justicia – a lo que cabe agregar,
ante las autoridades administrativas competentes – y obtener de ellos sentencia o decisin til
relativa a los derechos de los particulares o litigantes y que requiere, por sobre todas las cosas, que
no se prive a nadie arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que pudieren
eventualmente asistirle sino por medio de un proceso –o procedimiento– conducido en le- gal forma
y que concluya con el dictado de una sentencia –o decisin– fundada”.
9. RAZONABILIDAD
Si bien no está regulado en la LNPA, conforma al procedimiento administrativo.
Consiste en que todo acto estatal debe contener: sustento fáctico suficiente; el fin debe ser
proporcionado a los hechos que lo sustentan; los medios deben ser congruentes y proporcionales al
fin.
10. TRANSPARENCIA
Comprende: el acceso a la información y la participación ciudadana.
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