Acto Administrativo Resumen Balbin
Derecho Administrativo (Universidad Nacional de Lomas de Zamora)
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EL ACTO ADMINISTRATIVO
El acto administrativo es una declaración unilateral de alcance particular dictado por el Estado en ejercicio de
funciones administrativas que produce efectos jurídicos directos e inmediatos respecto de terceros
1
.
¿Cuál es el alcance de esta definición? Vamos por partes:
1. En primer término, el acto administrativo es aquél dictado en ejercicio de funciones
administrativas y, como explicamos anteriormente, éstas comprenden las potestades propias del
ejecutivo ya que hemos excluido los otros poderes, es decir el legislativo y el judicial, de modo que
seguimos el criterio subjetivo que adoptamos desde el principio de este trabajo.
2. En segundo término, tal como surge del concepto que hemos descrito anteriormente, el acto
administrativo es una declaración unilateral de alcance individual que produce efectos jurídicos
directos sobre el ámbito de autonomía de las personas. De modo que entonces cabe excluir de su
marco conceptual el contrato en razón de su carácter bilateral; el reglamento, es decir el acto de
alcance general; los hechos y las vías de hecho toda vez que constituyen comportamientos ma-
teriales —esto es, decisiones estatales sin exteriorización previa de voluntad—; el silencio que es
simplemente una decisión tácita del Estado y, por último, los actos internos que no tienen efectos
directos sobre terceros
.
3. En tercer término, l acto administrativo es: a) el acto materialmente administrativo de alcance
particular dictado por el ejecutivo y b) el acto materialmente jurisdiccional del poder ejecutivo. Sin
embargo, excluimos el acto materialmente legislativo, es decir, el reglamento porque, como
ya hemos
dicho, el régimen constitucional y legal de éste último es sustancialmente diverso.
4. Hemos dicho que el acto administrativo es una decisión estatal de carácter unilateral. Conviene
detenernos aquí para aclarar diversas cuestiones.
Por un lado, parece razonable distinguir entre el acto y el contrato; en el primer caso, se trata de una
decisión unilateral porque sólo concurre la voluntad del Estado y el segundo es de orden bilateral
porque en él participan el Estado y otras personas.
Pero ¿cuál es la diferencia entre el acto bilateral y el contrato? n el primer caso el particular sólo
concurre en el trámite de formación del acto —permiso de explotación— y en el segundo participa en
el proceso de formación y además en el cumplimiento o ejecución del acto contractual —contrato de
suministros—
3
.
Cabe también recordar que la Corte en el antecedente ''Metalmecánica SACI el Nación Argentina" en
el que se debatió, por un laclo, si la voluntad del particular—en el marco de un régimen de promoción
industrial— integra o no la decisión estatal y, por el otro, si la acción de daños y perjuicios que intenta
el particular —en ese contexto y en caso de incumplimiento del Estado— debe encuadrarse en el
marco contractual o extracontractual de responsabilidad del Estado. Dijo entonces el tribunal que "el
régimen de promoción de la industria automotriz colocaba a ésta como una actividad reglamentada,
cuyo ejercicio requería contar con la correspondiente autorización. La voluntad del interesado debía,
en consecuencia, manifestarse para la incorporación del régimen; pero desde el momento que ésta
era aceptada, otra voluntad, la de la Administración Pública, en conjunción con aquélla, daba
nacimiento al acto administrativo que resultaba de ese modo bilateral en su formación y también en
sus efectos. En su formación, porque el pedid'."; del interesado de acogerse al referido régimen era
un presupuesto esencial de su existencia; y en sus efectos, porque originaba los respectivos
derechos y obligaciones emergentes de esa concurrencia de voluntades"
5. Dijimos también que el acto administrativo es de alcance particular, mientras que el reglamento,
alcanzado por un régimen jurídico diverso, es de alcance general.
El acto es particular cuando dice cuáles son sus destinatarios y —además— ese campo es cerrado.
El acto es particular —acto administrativo— si individualiza cuáles son los sujetos destinatarios, aún
cuando se trate de un conjunto de individuos y no de un solo sujeto, y ese campo es cerrado;
mientras que el reglamento es de alcance general porque su campo subjetivo es indeterminado o
abierto
6
.
6. ¿qué debemos entender por efectos jurídicos directos e inmediatos? El acto administrativo es
aquél que crea, modifica, transfiere, conserva, declara o extingue derechos en términos directos y
por sí mismo sin detenerse en otros actos
6
.
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Dijimos y repetimos que el acto administrativo es una declaración unilateral de alcance particular
dictado por el Estado en ejercicio de funciones administrativas que produce efectos jurídicos directos
respecto de terceras personas.
a) los efectos directos o indirectos, es decir, si el acto de que se trate produce o no efectos directos
respecto de terceras personas; y b) los efectos individuales o generales, esto es, si el concepto de
acto administrativo sólo comprende los actos individuales o también aquellos de alcance general o
reglamentos.
En conclusión: el acto administrativo es aquel que produce efectos directos e individuales.
Por último, ¿el acto administrativo es un acto definitivo? Se ha dicho que el acto administrativo es
aquél que reviste carácter definitivo, sin embargo creemos que no es así porque el aspecto
jurídicamente relevante es si sus efectos son individuales y directos.
1
Según GORDIL.LO el'acto administrativo es "la declaración unilateral realizada en ejercicio de la
función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa", GOllDILLO,
AGUSTÍN, Tratado de Derecho Administrativo, Paite General, (i ed., KD.A., X-8. Por su parte,
CASSAGNE sostiene que "la noción de acto administrativo comprende toda declaración proveniente
de un órgano estatal, emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa y caracterizada
por un régimen administrativo, propio y típico del Derecho Público, que genera efectos jurídicos
individuales directos con relación a los administrados destinatarios del acto"
Por ello, el acto administrativo es aquel que produce efectos jurídicos directos más allá de que sea o
no definitivo.
Los actos dictados por los otros poderes del Estado: pensamos que los actos materialmente
administrativos que dictan los poderes legislativo y judicial no son actos administrativos en los
términos de la Ley de Procedimiento Administrativo, sin perjuicio de estar alcanzados por mandato
constitucional por los principios propios del derecho público comunes a los tres poderes del Estado y
de aplicarse por vía analógica el régimen de aquéllos.
Los actos jurisdiccionales del poder ejecutivo: En principio, y teniendo en cuenta el criterio
subjetivo, cabe concluir que los actos del poder ejecutivo constituyen actos administrativos, incluso
los jurisdiccionales. Sin perjuicio de ello, los actos jurisdiccionales del ejecutivo tienen peculiaridades
propias que los distinguen de los actos administrativos dictados en ejercicio de facultades de corte
administrativo.
Los actos dictados por otras personas públicas estatales (entes descen tralizados
autárquicos):
Los actos dictados por los entes autárquicos son —sin duda— actos administrativos porque
constituyen decisiones dictadas por personas jurídicas públicas estatales —igual que el propio
Estado— en ejercicio de funciones administrativas.
Los actos dictados por las personas públicas no estatales : sólo cabe aplicar excepcionalmente y
con alcance parcial el régimen jurídico propio de los actos administrativos. Es obvio, por ejemplo,
que los actos que dicta el Colegio Público de Abogados, la Iglesia Católica o el Instituto Nacional de
Cinematografía, por citar tres casos de entes públicos no estatales con cierta disparidad jurídica y
material, no están alcanzados en principio y en términos generales por la LPA. Sí cabe aplicar los
aspectos de la LPA que garanticen derechos de las personas, incluso con mayor agudeza que en el
campo propio del derecho privado, pero no debemos aplicar el bloque de privilegios estatales porque
estamos ubicados entre actividades de carácter no estatal. En este contexto, sólo cabe reconocer
privilegios cuando estos estén previstos de modo expreso y específico en el marco normativo
aplicable.
En conclusión, pensamos que el acto dictado por los entes públicos no estatales es un acto jurídico
reglado por el derecho privado, salvo el reconocimiento de privilegios y la consecuente aplicación del
régimen jurídico propio del derecho público (LPA) cuando así surge expresamente de las normas
específicas. En otros términos, el régimen jurídico de los entes públicos no" estatales es de corte
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mixto —público/privado— y consecuentemente sus actos son actos jurídicos, salvo casos de
excepción y con el alcance antes detallado.
Los actos dictados por las personas privadas en ejercicio de funciones administrativas: Aquí
—por un lado— se desdibuja el carácter estatal por intervención de una persona que no es parte de
las estructuras del Estado. Por otro lado, el ente no es público porque, entre otros aspectos, no es
creado por el Estado, no persigue un interés colectivo y no posee recursos públicos. Por tanto es
claramente un ente privado.
Al respecto la Corte sostuvo en el precedente "Davaro"—voto minoritario— que el Derecho
Administrativo incide en la relación jurídica derivada de una concesión de servicio público y, en
consecuencia, los actos del concesionario deben ser revisados, en primer medida por las instancias
administrativas creadas al efecto dentro de los respectivos entes reguladores de servicios públicos, y
en segunda instancia, acudiendo a la justicia con competencia en lo contencioso administrativo
federal
10
. Sin embargo, el voto de la mayoría argumentó que "en el sub lite no aparecen cuestionados
actos emanados de la administración nacional o de entes públicos estatales.. Ello me lleva a conside-
rar que el presente proceso no puede considerarse comprendido —prima facie—entre las causas
contencioso administrativas...".
Los actos de gobierno, políticos e institucionales: Los actos de gobierno, políticos o
institucionales pueden definirse como aquellos que tienen como fin la organización o subsistencia del
Estado y que —por aplicación del principio de división de poderes— no están alcanzados por el
control judicial. Entre nosotros, estos actos son más conocidos como cuestiones políticas no
justiciables, tal es el caso por ejemplo del acto de intervención de las Provincias, el trámite
parlamentario de las leyes, la declaración del estado de sitio, la aprobación de los títulos de los
diputados o senadores o el proceso de juicio político
31
.
Creemos que esta categoría no es razonable y no tiene sustento constitucional, de modo que estos
actos están sujetos inexcusablemente al control del poder judicial, sin perjuicio del respeto del campo
discrecional de los poderes políticos con el alcance que hemos detallado en el capítulo respectivo
32
.
Los meros pronunciamientos administrativos: El concepto de meros pronunciamientos
administrativos es —según MAI-RAL— una toma de posición de la Administración "ante la situación
jurídica del particular, ya sea reaccionando ante la petición de este, ya sea actuando por propia
iniciativa, pero en ambos casos sin que exista una ley que otorgue la Administración, para la
especie, la potestad de alterar dicha situación jurídica"
33
.
Este pronunciamiento no produce por sí mismo efectos jurídicos, mientras que el acto administrativo
sí produce efectos
3
".
El caso quizás más claro ocurre, según el criterio del autor citado, cuando las personas invocan
derechos preexistentes cuyo reconocimiento no depende de una declaración de la Administración y,
en tal hipótesis, el acto singular de rechazo por un planteo del particular no afecta el derecho ya
existente.
Claro que tales pronunciamientos no constituyen actos administrativos, no gozan de sus caracteres y
no es necesario impugnarlos en sede administrativa con carácter previo a las vías judiciales.
Los actos administrativos y los contratos estatales: En conclusión los actos dictados en el
trámite de celebración y ejecución de los contratos estatales son actos administrativos regidos por la
LPA.
LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La ley de procedimiento administrativo (LPA) tiene cuatro capítulos, ello son: el procedimiento
administrativo (título I); la competencia del órgano (título II); los requisitos esenciales del acto
administrativo (título III) y, por último, la impugnación judicial de los actos administrativos (título TV).
Los elementos esenciales del acto
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Los artículos 7° y 8° LPA nos dicen claramente cuáles son los elementos del acto aunque, luego, el
artículo 14 LPA sobre el régimen de nulidades introduce otros conceptos que no coinciden con el
cuadro de los elementos descritos en el texto de las disposiciones de los artículos 7
o
y 8° de la ley.
Veamos, entonces, cuál es el contenido de estos artículos y, luego, cómo es posible conciliar ambas
disposiciones en un contexto armónico, de modo que unas normas no desplacen a las otras sino que
integremos ambos textos en un cuerpo jurídico único, coherente y sistemático
43
. Vamos por el princi-
pio.
Dice el artículo 7
o
del título III (requisitos esenciales del acto administrativo) que son requisitos
esenciales del acto los siguientes: competencia; causa; objeto; procedimiento motivación y finalidad.
Por su parte, el artículo 8 LPA agrega el elemento forma EJEMPLO:
Buenos Aires, 10 de noviembre de 2007. (Forma) VISTO las actuaciones y expedientes ....Y
CONSIDERANDO: Que el agente X se ausentó sin justificación del trabajo durante diez días y que,
sin perjuicio de ser intimado a retomar sus tareas, no se reintegró (antecedentes de hecho —
causas); Que la ley 25.164 dice en su artículo 32 que "son causales para imponer cesantía: b)
abandono del servicio, el cual se considerará consumado cuando el agente registrare más de cinco
inasistencias continuas sin causa que lo justifique y fuera intimado previamente en forma fehaciente
a retomar sus tareas" (antecedentes de derecho — causas); Que si bien el hecho pudo haberse
encuadrado entre las causales de exoneración —falta grave que perjudique materialmente a la
Administración—, cabe sin embargo ubicarlo entre las situaciones de cesantía en razón de su
especificidad y por no registrarse sanciones anteriores (motivación); Que el servicio jurídico
dictaminó en las presentes actuaciones (procedimiento); Que el Jefe de Gabinete es competente en
los términos del artículo 100, CN, y normas complementarias, (competencia) Por ello, el Jefe de
Gabinete de Ministros RESUELVE. Artículo 1.— Ordenar la cesantía de X. (objeto) Artículo 2.—
Notifíquese y oportunamente archívese. Firmado: Jefe de Gabinete de Ministros, (forma)
a) Competencia
La competencia es uno de los elementos esenciales del acto y es la aptitud, como ya sabemos, del
órgano o ente estatal para obrar y cumplir así con sus fines.
Entendemos —entonces— que las competencias deben surgir de un mandato positivo de la
Constitución, la ley o el reglamento en términos expresos o razonablemente implícitos. Los poderes
implícitos son aquellos necesarios, según el marco normativo y las circunstancias del caso, para el
ejercicio de las competencias expresas. ¿Cómo sabemos si el órgano es competente para el
ejercicio de una facultad? Repetimos aquí que los pasos son los siguientes:
Primero: buscar y describir las facultades expresas que surgen de modo literal de los textos
normativos vigentes;
Segundo: si la competencia surge del propio texto normativo, entonces el órgano es competente y el
razonamiento concluye en este escalón;
Tercero: si la competencia no surge de modo expreso, debemos preguntarnos cuáles son las
facultades que es posible deducir en términos lógicos del texto normativo y
Cuarto: si su reconocimiento —además de deducirse de modo razonable del texto expreso— es
necesario en el marco del ejercicio de los poderes expresos.
La competencia, concepto jurídico que ya hemos analizado, puede clasificarse en razón de los
siguientes criterios: a) materia; b) territorio; c) tiempo y, por último, d) grado jerárquico.
La competencia en razón de la materia es un criterio cuyo contorno depende del contenido o
sustancia de los poderes estatales, es decir el ámbito material.
Por su parte, la competencia en virtud del territorio es definida por el ámbito físico o territorial en el
que el órgano debe desarrollar sus aptitudes.
La competencia en razón del tiempo es un modo atributivo de facultades por un período temporal
determinado. El ámbito aquí es temporal y no material o territorial.
Por último, la competencia en razón del grado es un criterio cuyo eje rector es el nivel jerárquico de
los órganos estatales.
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Los caracteres de las competencias estatales son los siguientes: obligatoriedad e improrrogabilidad.
Es decir que los órganos estatales deben ejercer obligatoriamente sus competencias y no pueden
trasladarlas.
Sin embargo existen excepciones. Así, las competencias son prorrogables cuando "la delegación o
sustitución estuvieren expresamente autorizadas". Pero, aclaremos este concepto. El título de
delegación es el traslado de competencias específicas desde un órgano jerárquico superior en otro
inferior y con alcance transitorio.
En el marco de la delegación de competencias, el órgano delegante puede, en cualquier momento,
reasumir las competencias desplazadas en el órgano inferior, conociendo nuevamente sobre el
asunto transferido.
La otra excepción respecto del carácter improrrogable de las competencias es el instituto de la
avocación. La avocación es el conocimiento de un asunto que es propio del inferior por el superior,
es decir, que el superior atrae o llama ante sí—con alcance transitorio— un asunto que está
sometido a examen y decisión del inferior. Así como en el marco de la delegación, el superior
transfiere el ejercicio de competencias en el órgano inferior; en el caso de la avocación, el superior se
arroga el conocimiento de una competencia de los inferiores por medio de un acto de alcance
particular. El instituto de la avocación, igual que ocurre en el supuesto de las delegaciones de
competencias, sólo procede cuando existe identidad de materias y disparidad de jerarquía entre los
órganos.
¿Qué dice la ley? La avocación es procedente, salvo que una norma expresa establezca el criterio
contrario. Es decir que en este caso el principio es la permisión y no la prohibición, como ocurre en el
campo de las delegaciones.
b) Causa
El artículo 7 LPA dice que el acto "deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de
causa y en el derecho aplicable". Así, el elemento causa comprende los hechos y el derecho en que
el Estado apoya sus decisiones.
En particular, los hechos son los antecedentes fácticos que tuvo en cuenta el órgano y que, junto con
el marco jurídico, constituyen el fundamento del acto, es decir, las circunstancias anteriores que dan
sustento al acto estatal. Este elemento debe surgir de modo claro y expreso de entre los
considerandos del acto bajo estudio
Cabe agregar que obviamente los hechos y el derecho deben ser ciertos y verdaderos.
Además, los antecedentes deben guardar relación con el objeto y el fin del acto. En términos más
claros el acto estatal y su contenido es básicamente el trípode integrado por los siguientes
elementos: los antecedentes, el objeto y el fin entrelazados unos con otros.
Las causas y el objeto deben conducirnos necesariamente al otro elemento, es decir, la finalidad. En
sentido concordante, el objeto y la finalidad nos llevan hacia el antecedente y, por último, el
antecedente y la finalidad nos guían y depositan en el objeto
c) Objeto
En tercer lugar, el objeto es aquello que el acto decide, resuelve o declara. El objeto debe ser cierto
y física y jurídicamente posible
.
En general, el objeto está incorporado en la parle resolutiva del acto, mientras que los otros
elementos del acto, como ya liemos dicho y repelimos aquí, surgen de los considerandos y vistos.
Debe ser cierto y físicamente posible, de modo que puede consistir en un dar, hacer o no hacer, pero
debe ser determinado —cierto— y materialmente posible.
A su vez, el objeto no puede ser jurídicamente imposible, esto último supone un objeto ilícito según
el ordenamiento jurídico, por ello el vicio específico del elemento objeto, tal como veremos más
adelante, es la violación de la ley.
d) Procedimiento
"Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los
que resulten implícitos del ordenamiento jurídico". El procedimiento es, entonces, un conjunto de
actos previos respecto del acto definitivo que están relacionados y concatenados entre si.
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e) Motivación
Entendemos que éste último, sin perjuicio de su recepción en el texto de la ley, nace básicamente del
principio de razonabilidad y publicidad de los actos estatales, es decir que el Estado debe dar a
conocer el acto y sus razones. Finalmente, la reconstrucción del elemento motivación y su inserción
en el marco de la teoría general del acto administrativo y sus nulidades permite garantizar un Estado
más transparente que respete plenamente los derechos de las personas.
En conclusión, otro de los elementos esenciales del acto, según el propio texto legal, es la
motivación o motivos del acto, de modo tal que el Estado debe expresar "en forma concreta las
razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b del
presente artículo", es decir, los antecedentes de hecho y derecho.
En particular, creemos que la motivación del acto no es simplemente el detalle y exteriorización o
explicación de los antecedentes de hecho y derecho que preceden el acto y que el Estado tuvo en
cuenta para su dictado, es decir, no se trata sólo de exteriorizar en el apartado sobre los
considerandos del acto los hechos y derecho que sirven de marco o sustento sino explicar, además,
cuáles son las razones o motivos en virtud de los cuales el ejecutivo dictó el acto
53
.
La motivación es, por tanto, la relación o correspondencia entre la causa y el objeto y, a su vez, entre
el objeto y la finalidad.
De modo que el ejecutivo debe explicar cuál es el vínculo entre las causas y el objeto, y entre éste y
la finalidad; y sólo en tal caso el acto está debidamente motivado en términos racionales y jurídicos.
En otras palabras, el elemento motivación del acto debe unir, pero no de cualquier modo sino de
forma racional y proporcional, las causas, el objeto y el fin dándole al acto un sentido coherente y
sistemático
f) Finalidad
Luego, la ley dice que "habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan
las facultades pertinentes del órgano emisor" y que, además, "las medidas qué el acto involucre
deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad".
Es decir que el acto debe cumplir con el fin que prevén las normas. En general, el fin del acto surge
de las disposiciones normativas que atribuyen la competencia y que dicen cuál es el fin que debe
perseguir el órgano estatal.
El fin del acto estatal debe ser siempre público, es decir un propósito colectivo, de modo que el acto
no puede perseguir un fin privado ni tampoco un fin público distinto de aquél que establece la norma
ya dictada.
Este elemento, según el concepto legal, comprende también la proporcionalidad entre medios y fines
(objeto y finalidad).
Otro aspecto que debemos analizar es el carácter reglado o discrecional del fin. Creemos que este
elemento es en parte reglado, es decir, que la ley siempre dice cuál es el fin del acto, pero en general
es difuso o abierto —discrecional—. Así, en razón del carácter incierto e impreciso del fin del acto —
discrecional— es posible encastrar el objeto en el ámbito de la finalidad sin mayores complicaciones.
Por ello, es difícil advertir vicios propios del elemento finalidad, sin perjuicio de los casos de clara
desviación o falta de proporcionalidad entre el objeto y el fin del acto que nosotros ubicamos meto-
dológicamente entre los motivos.
g) Forma
Dice el artículo 8 LPA que "el acto administrativo se manifestara expresamente y por escrito; indicará
el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite" y, luego, agrega
que "sólo por excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta"
Aquí cabe analizar dos casos complejos, a saber, por un lado, el acto no escrito y, por el otro, el acto
dictado en soporte digital y cuya firma es digital.
El acto, en principio, es escrito pero excepcionalmente puede ser verbal o expresarse por signos, tal
es el caso de una señal de tránsito ubicada en la vía pública o la orden impartida por un agente
público verbalmente.
Por otro lado, la ley de firma digital 25.506, reglamentada por el decreto 2628/2002, introdujo el
concepto de acto administrativo digital, es decir que reconoció la validez legal del acto estatal dictado
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en soporte y con firma digital. En particular, el texto legal prevé el uso de la firma digital por el Estado
"en su ámbito interno y en relación con los administrados de acuerdo con las condiciones que se fijen
reglamentariamente en cada uno de sus poderes”.
Los elementos accesorios del acto
Los elementos accidentales de los actos administrativos, igual que ocurre en el derecho privado
respecto de los actos jurídicos, son: el modo, la condición y el plazo.
El primero de ellos, esto es el modo, es una obligación accesoria que se impone sobre el beneficiario
del acto.
En el marco del derecho público, el modo es la obligación que cae sobre el destinatario del acto y
que guarda relación con el derecho reconocido. El Estado puede exigir el cumplimiento de esas
obligaciones.
Por otro lado, la condición, según el Código Civil, es la modalidad que decide sujetar la adquisición o
resolución de un derecho a un "acontecimiento incierto y futuro que puede o no llegar" a suceder, es
decir que debe tratarse de un hecho que puede o no ocurrir
85
.
Las condiciones pueden ser suspensivas o resolutorias. En el primer caso el nacimiento del derecho
está subordinado al acontecimiento del hecho, de modo que el acto sólo produce sus efectos desde
el cumplimiento de las condiciones y no antes. En otros términos, el acto está suspendido a resultas
de las condiciones. En el segundo, es la extinción del derecho —y no su nacimiento— aquello que
está sujeto a las condiciones del caso y, consecuentemente, el acto produce sus efectos
inmediatamente y desde un principio, sin perjuicio de su cese posterior por cumplimiento de las
condiciones resolutorias.
Cabe recordar que el artículo 530 del Código Civil dispone que "la condición de una cosa imposible,
contraria a las buenas costumbres, o prohibida por las leyes, deja sin efecto la obligación".
Igualmente en el ámbito del derecho público la condición es un hecho futuro e incierto en virtud del
cual el acto estatal nace o, en su caso, se extingue.
Finalmente, el plazo es la modalidad que difiere o limita en el tiempo los efectos del acto pero que
ocurre inevitablemente.
En el marco del derecho público el plazo es un hecho futuro y cierto en razón del cual nacen o cesan
los efectos del acto administrativo.
Finalmente, los elementos accesorios no son piezas que integren el objeto del acto y
consecuentemente sus vicios, en principio, no recaen sobre los elementos esenciales y por tanto no
afectan su validez, siempre —claro— que fueren separables del acto y sus elementos esenciales.
LOS CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La presunción de legitimidad
La ley dice que el acto administrativo es en principio legítimo (artículo 12, LPA), de modo que el
Estado o quien intente valerse de él, no debe probar su validez porque el acto es en principio y por sí
mismo válido. Cabe sin embargo aclarar que esta presunción es iuris tantum, es decir que cede y se
rompe si se prueba la invalidez del acto o esta fuese claramente manifiesta. La Corte reconoció este
carácter en numerosos precedentes, entre ellos, "Los Lagos", "Lipara",
tJ
- y'Pustelnik"
33
, incluso antes
de la sanción de la LPA.
Este camino que trazó el legislador tiene dos consecuencias jurídicas relevantes. Por un lado, el juez
no puede declarar la invalidez del acto administrativo de oficio, es decir por sí mismo y sin pedimento
de parte, sino que sólo puede hacerlo ante el pedido puntual de las partes interesadas en el marco
de un proceso judicial
.
El Estado no debe alegar Y probar el acto de que se vale, sino que es el
particular interesado quien debe hacerlo, es decir alegar y probar su invalidez.
Es decir que si bien cada parte, en principio, debe probar los hechos que alega como sustento de su
pretensión, ya sean constitutivos, impeditivos o extintivos, este criterio general se ve morigerado por
la aplicación de la doctrina de las cargas probatorias dinámicas que dice que cuando una de las
partes esté en mejores condiciones fácticas de producir o agregar cierta prueba vinculada a los
hechos controvertidos de la causa debe soportar el deber probatorio. Así, si por la índole de la
controversia o de las constancias documentales de la causa surge evidente que una de las partes
litigantes se encuentra en una posición dominante o privilegiada en relación con el material
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probatorio —ya sea por ejemplo porque se encuentra en posesión del instrumento probatorio o por
su participación en el hecho controvertido—, su deber procesal de colaboración se acentúa, al
extremo de atribuírsele la carga probatoria.
En conclusión, el particular damnificado, en razón del juego de estos dos principios —presunción de
legitimidad y pruebas dinámicas— debe en el marco del proceso judicial impugnar y alegar, es decir
plantear el asunto, pero no necesariamente probar el vicio cuando el Estado esté en mejores
condiciones de hacerlo, por ejemplo, en virtud de los expedientes u otros elementos que estuviesen
en su poder.
El carácter ejecutorio del acto
La ley dice que, en principio, los actos administrativos tienen fuerza ejecutoria, pero establece dos
excepciones, a saber: a) cuando la ley dispone otro criterio, o b) cuando la naturaleza del acto exige
la intervención judicial.
Opinamos que el carácter ejecutorio de los actos administrativos nace del texto de la LPA y,
consecuentemente, el legislador puede derogar o modificar este postulado sin contradecir principio
alguno.
¿Cómo es la práctica en nuestro sistema institucional respecto del carácter ejecutorio de los actos?
En verdad las excepciones que prevé la ley son tan amplias y extensas, que el principio, comienza a
desdibujarse y concluye invirtiéndose. Es decir, el principio general de ejecutividad de los actos se ve
transformado y constituido en excepción. Así, en la realidad, los actos no son ejecutorios, salvo
casos de excepción, tal como luego veremos por ejemplo en el campo tributario y además con ciertas
limitaciones.
En materia de ejemplos sobre el carácter ejecutorio del acto, y con el propósito de dar mayor
claridad, citaremos tres reglas de especial interés: el Código Aduanero, la ley 25.239 sobre reforma
tributaria y la ley 13.405 de la Provincia de Buenos Aires.
El carácter no retroactivo
La LPA dispone en relación con los actos de alcance particular que "el acto administrativo podrá
tener efectos retroactivos— siempre que no se lesionaren derechos adquiridos— cuando se dictare
en sustitución de otro revocado o cuando favoreciere al administrado" —artículo 13—; asimismo el
artículo 83 del decreto reglamentario de la ley—LPA— establece que "los actos administrativos de
alcance general podrán ser derogados, total o parcialmente, y reemplazados por otros, de oficio o a
petición de parte y aún mediante recurso en los casos en que éste fuere procedente. Todo ello sin
perjuicio de los derechos adquiridos al amparo de las normas anteriores y con indemnización de los
daños efectivamente sufridos por los administrados.
Aclaremos que respecto de los actos de alcance general debemos aplicar por vía analógica el
artículo 3° del Código Civil.
Es decir, además de los caracteres ya descritos y mencionados en el artículo 12 de la LPA, el acto
administrativo es por regla irretroactivo, sin perjuicio de las excepciones que pesan sobre este
principio general.
Al respecto, la Corte adujo que "...en el ámbito del derecho administrativo la retroactividad no se
presume y que, por el contrario, rige el principio opuesto"'". En igual sentido, la Cámara Federal,
resolvió que "el acto del BCPA que dispuso reliquidar la operación del 28/12/89, emitido el día 5/1/90,
opera evidentemente efectos retroactivos que se encuentran vedados por las garantías
constitucionales y por su reglamentación (art. 13 de la ley 19.549, respecto de los actos
administrativos y Art. 83 de la reglamentación —decreto 1759/72, t.o. 1991, respecto de los actos de
alcance general; coincidente con el principio general del art. 3
o
del C.C.)
Otro supuesto de retroactividad del acto estatal es el saneamiento de los actos administrativos
anulables de nulidad relativa porque sus efectos "se retrotraerán a la fecha de emisión del acto
objeto de ratificación o confirmación". Trataremos este supuesto con mayor detalle más adelante.
LOS MODOS DE EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La revocación del acto administrativo
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La revocación es un modo de extinción del acto administrativo dispuesto por el propio ejecutivo ante
sí mismo, sin intervención del juez y por razones de legitimidad o de oportunidad, mérito o
conveniencia.
En particular, el ejecutivo cuando descubre un acto ilegítimo debe extinguirlo por sí y ante sí por
medio del instituto de la revocación o, si ello no fuere posible en ciertos casos tal como prescribe la
ley, recurrir ante el juez con el objeto de que éste declare inválido el acto.
¿Cuál es el órgano competente para revocar el acto en sede administrativa? En principio el órgano
que dictó el acto, sin perjuicio de que el órgano superior jerárquico también puede hacerlo por dos
vías, a saber: por un lado, de oficio mediante el instituto de la avocación trayendo ante sí el trámite y
resolución del caso que se encuentra en el ámbito del inferior. Por el otro, por pedido de parte
interesada, cuando resuelve los recursos administrativos contra los actos del inferior. ¿Cuál es el
plazo para hacerlo? El ejecutivo de oficio puede hacerlo en cualquier momento. Por su parte, el
pedido de parte interesada debe formularse en el plazo normativo que estudiaremos en el marco del
procedimiento y los recursos administrativos.
La revocación de los actos estatales por oportunidad, mérito o conveniencia
Hemos dicho y repetimos que el legislador establece que el acto "también podrá ser revocado,
modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los
perjuicios que causare a los administrados" (artículo 18 LPA).
En términos concordantes la Cámara Federal dijo que "la concesión otorgada de un bien del dominio
público puede ser cancelada o revocada en cualquier momento por el poder concedente, sin perjuicio
de la indemnización que corresponda acordar al concesionario por los daños sufridos y siempre que
la revocación no se funde en la falta ó deficiente prestación del servicio.
a) ¿debe el Estado motivar sus actos cuando resuelve revocar por razones de oportunidad?;
b) ¿puede el Estado revocar actos ilegítimos por razones de oportunidad?;
c) ¿el Estado siempre debe indemnizar cuando resuelve revocar sus propios actos por motivos de
oportunidad?
(a) Respecto del. Primer aspecto diremos que el Estado siempre debe motivar sus actos.
(b) el Estado sólo puede revocar por razones de mérito y fundadamente el acto válido e indemnizar al
particular, pero no cabe revocar por tales razones el acto inválido porque, en tal caso, el propio
ejecutivo o el juez debe declarar su extinción y —en principio— sin derecho a indemnización.
(c) El Estado debe indemnizar en caso de revocación del acto por razones de oportunidad, es decir
que el ejecutivo debe motivar el acto e indemnizar.
La indemnización por la revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia
Dijimos que el Estado puede revocar sus propios actos por dos razones, esto es, la ilegitimidad
(vicios en el acto) o por su inoportunidad. En el primer caso, el Estado no debe indemnizar al
particular perjudicado —salvo excepciones—, y en el otro caso sí debe hacerlo.
Es decir, cuando el Estado revoca por razones de oportunidad, mérito o conveniencia debe
indudablemente indemnizar a las personas por los daños y perjuicios causados, sin embargo cabe
plantear, al menos, el siguiente interrogante: ¿cuál es el alcance de la indemnización en caso de
revocación de los actos por razones de oportunidad? ¿El monto de la reparación debe alcanzar sólo
al daño emergente o también al lucro cesante?
La Corte en el antecedente "Sánchez Granel" sostuvo que el principio jurídico que rige toda
indemnización es la integridad —indemnización plena— y que no cabe recurrir analógicamente a la
ley de expropiaciones que establece un criterio restrictivo —daño emergente—. Recordemos que el
artículo 10 de la ley 21.499—ley de expropiaciones—dice que "la indemnización sólo comprenderá el
valor objetivo del bien y los daños que sean una consecuencia directa e inmediata de la
expropiación.... No se pagará el lucro cesante...". Cabe agregar que en este precedente se discutió la
responsabilidad estatal contractual.
Más adelante, en el caso "Motor Once" el tribunal señaló la improcedencia del resarcimiento del lucro
cesante en los casos en que el Estado debe responder por sus actos lícitos realizados en ejercicio de
sus facultades de policía. ¿Por qué? Por la aplicación analógica de la ley de expropiaciones
137
.
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Posteriormente, en el antecedente "Juncalán" la Corte sostuvo que las conductas lícitas del Estado
—en el presente caso se trataba de hechos— no lo eximen de la obligación de resarcir los perjuicios
sufridos por los particulares, y que la reparación no puede limitarse al daño emergente con exclusión
del lucro cesante ya que la indemnización debe ser plena, salvo razones de fuerza mayor o cuando
el marco contractual o las leyes establezcan un criterio contrario. Y agregó que no cabe aplicar
analógicamente la ley de expropiaciones que sólo prevé e! reconocimiento del daño y no del lucro,
toda vez que no cabe esa comparación cuando el texto legal (ley de expropiación) es una solución de
excepción.
La caducidad del acto administrativo
Dice la LPA (art. 21) que el Estado puede declarar unilateralmente la caducidad de un acto
administrativo cuando el interesado no cumple con las condiciones fijadas en él. Para ello deben
darse dos condiciones: primero, el incumplimiento del particular respecto de sus compromisos y el
acto de intimación estatal constituyéndolo en mora y otorgándole —además— un plazo razonable
para su cumplimiento. Segundo, el incumplimiento persistente del interesado y el vencimiento del
plazo suplementario.
En tal caso, el Estado debe declarar la caducidad sin que ei particular tenga derecho al cobro de
indemnización alguna ya que el acto se extinguió por causas que recaen sobre él.
Las nulidades del acto administrativo
El tercer y último modo de extinción de los actos administrativos, además de las técnicas de la
revocación y caducidad ya estudiadas, es la nulidad del acto.
Cabe adelantar que la revocación y la nulidad están apoyadas básicamente en las irregularidades o
vicios del acto, es decir sus contradicciones con el ordenamiento jurídico. Sin embargo existen dos
asuntos centrales que dividen las aguas entre éstos. Por un lado, las revocaciones proceden también
por motivos de inoportunidad y no sólo por ilegitimidad. Por el otro, la revocación es obra del
ejecutivo y la nulidad —por su parte— del juez.
EL REGIMEN DE NULIDADES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
El régimen de las nulidades en el derecho civil
La nulidad es una sanción que prevé el ordenamiento, de modo expreso o implícito, ante los defectos
esenciales del acto jurídico y que priva a éste de sus efectos normales mediante un proceso de
impugnación y declaración de invalidez con el objeto de preservar el interés público o privado
1
'
11
.
Vale recordar que los actos jurídicos son "los actos voluntarios lícitos, que tengan por fin inmediato,
establecer entre las personas relaciones jurídicas, crear, modificar, transferir, conservar o aniquilar
derechos"
1
*
14
.
Por su parte, el título IV del Código Civil sobre la nulidad de los actos jurídicos establece como
principio que "los jueces no pueden declarar otras nulidades de los actos jurídicos que las que en
este Código se establecen" de modo que las nulidades del acto, es decir, las sanciones legales que
privan de sus efectos normales al acto jurídico, son taxativas. En tal sentido, dice BORDA "lo que el
legislador ha querido evitar con el artículo 1037, es que los jueces puedan fundarse en cualquier
omisión o trasgresión legal, para dictar una medida tan grave corno es la anulación de un acto"
145
.
Sin embargo el artículo 18, Código Civil, dispone que "los actos prohibidos por las leyes son de
ningún valor, si la ley no designa otro efecto para el caso de contravención". Es decir, este precepto
determina una nulidad implícita como correlato de cada prohibición legal. Esta última es la opinión de
la mayoría de los autores y los jueces.
En síntesis, la invalide™ del acto jurídico es excepcional, por eso en caso de dudas debe estarse por
la validez del acto, y sólo debe admitirse cuando ha sido establecida por el legislador ya sea de modo
expreso o virtual.
Es decir, la declaración de nulidad de los actos jurídicos tiene efectos retroactivos, trátese de actos
nulos o anulables, salvo los derechos reales o personales transmitidos a terceros sobre un inmueble
y siempre que se trate de adquirentes de buena fe y a título oneroso
147
.
Por otro lado, los actos anulados —aunque no tengan los efectos propios de los actos jurídicos—
"producen sin embargo, los efectos de los actos ilícitos, o de los hechos en general, cuyas
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consecuencias deben ser reparadas". De modo que existe responsabilidad de reparar si se dan las
siguientes condiciones de modo concurrente: a) acto jurídico nulo; b) existencia de daño; c) relación
de causalidad entre la conducta antijurídica (celebración del acto jurídico inválido) y el daño; d) factor
de atribución respecto de una de las partes y, por último, e) desconocimiento del vicio por quien
demande el resarcimiento.
Dicho esto, cabe señalar y explicar cuáles son las categorías que establece la teoría general de las
nulidades del acto jurídico en el derecho privado, a saber:
A) los actos nulos y anulables y
B) los actos de nulidad absoluta y relativa
El régimen de nulidades en el derecho público
El Derecho Administrativo, en un principio y en términos históricos —más allá de los juicios de valor
— recurrió de modo directo en unos casos y analógico en otros al campo del derecho privado con el
propósito de llenar las innumerables lagunas y desentrañar el régimen jurídico de los actos admi-
nistrativos y en particular sus nulidades.
Los actos administrativos nulos de nulidad absoluta y anulable de nulidad relativa
En medio de este derrotero cabe preguntarse si debe recurrirse al derecho privado y, en particular, al
régimen de las nulidades propio del Código Civil. La respuesta obviamente es que no. Este es un
aspecto básico del régimen de nulidades del derecho público que fue explicado por la Corte desde el
antecedente "Los Lagos S.A. Ganadera c/ Gobierno Nacional “del año 1941.
Los jueces advirtieron que no es posible utilizar las teorías propias de los actos jurídicos del derecho
civil en el derecho público e intentaron desentrañar cuáles son las bases que permiten distinguir un
terreno del otro y construir así el edificio dogmático del derecho público sobre pilares propios. Por
último, tengamos presente que en ese entonces no existía ley que guiase el criterio judicial
En definitiva, el tribunal reconoció el carácter autónomo del Derecho Administrativo y, en particular, el
alcance propio y específico del régimen de las nulidades del acto administrativo respecto de la teoría
de los actos jurídicos del derecho civil.
¿Cuáles son los vicios, según el criterio de la Corte, en relación con los elementos detallados? En
materia de competencia "la falta de aptitud del poder ejecutivo, derivada de carecer de facultades
para poner en movimiento su actividad"; en el caso del objeto, "la prohibición de realizar ciertos
actos" y, por último, en el campo de las formas "la omisión de aquellos requisitos de carácter formal
prescritos por las leyes y los reglamentos". Ante tales vicios: ¿la nulidad del acto es absoluta o
relativa? En este contexto, los jueces dijeron que "en todos esos supuestos la nulidad del acto sería
completa y total, es decir, absoluta".
Antes de avanzar es necesario aclarar que en el campo del derecho público utilizaremos
indistintamente los conceptos de actos nulos y nulidades absolutas por un lado, y actos anulables y
nulidades relativas por el otro.
Hemos mencionado antes el artículo 14 de la LPA que establece un listado o detalle de los vicios
propios del acto administrativo como nulidades absolutas e insanables, según su propio
encabezamiento. De modo que es posible y razonable inferir de ese texto normativo que todos los
vicios que prevé este precepto —artículo 14 LPA— son vicios de nulidad absoluta.
Recordemos que este artículo dice textualmente que "El acto administrativo es nulo, de nulidad
absoluta e insanable, en los siguientes casos:
a) cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se
tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida
sobre el agente o por simulación absoluta;
b) Cuando el acto fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del
tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren
permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por
violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado".
Así, de acuerdo a la lectura del texto legal y en particular de los artículos 14 y 15 LPA, es razonable
concluir que el legislador previo claramente dos categorías: a) los actos administrativos nulos de
nulidad absoluta y b) los actos administrativos anulables de nulidad relativa.
Aclaremos cuáles son los términos que utilizó el legislador. Por un lado, los nombres de:
1- actos nulos de nulidad absoluta e insanable (artículo 14 LPA);
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2- actos de nulidad absoluta, es decir, irregulares (artículo 17 LPA) y
3- actos administrativos nulos (artículo 20 LPA).
Por el otro, los títulos de:
1- actos anulables (artículo 15 LPA);
2- actos regulares viciados (artículo 18 LPA) y
3- actos administrativos anulables (artículo 19 LPA).
En síntesis, creemos que, prescindiendo de las categorías propias del derecho civil que el Derecho
Administrativo abandonó en su momento, cabe encuadrar todos las especies de nulidades citadas
por el legislador en el texto de la LPA en el esquema de nulidades que describimos desde un
principio en este capítulo (1— actos nulos de nulidad absoluta y 2— actos anulables de nulidad
relativa) con el propósito de evitar confusiones o enredos simplemente de palabras y sin sentido.
Estas categorías nos permiten salvar cualquier contradicción de la ley. Es que en verdad el punto
más controvertido no es el de las denominaciones sino el criterio de distinción conceptual entre
ambas categorías.
na interpretación armónica e integral de los preceptos antes citados puede conducirnos al siguiente
esquema de nulidades en el marco del derecho público:
a) los actos nulos de nulidad absoluta (artículos 14 y 20 LPA), también llamados irregulares (artículo
17 LPA) que impiden la existencia de uno o más de sus elementos esenciales (artículo 15 LPA) y
cuya enumeración o listado no taxativo está descrito en el artículo 14 LPA;
b) por otro lada, los actos anulables de nulidad relativa (artículo 15 LPA), también llamados en parte
regulares (artículo 18 LPA), que tienen un vicio, defecto o irregularidad que no impide la existencia de
sus elementos esenciales. A su vez, el acto anulable de nulidad relativa puede ser objeto de
saneamiento (artículo 19 LPA).
De modo que e criterio básico para distinguir entre ambas categorías de nulidades de los actos
administrativos es, tras el vicio, la subsistencia o no de los elementos esenciales.
El criterio madre es, entonces, que las nulidades son absolutas —actos nulos— o relativas —actos
anulables— según el vicio impida o no la existencia de alguno de los elementos esenciales del acto
administrativo. De todos modos es conveniente y quizás necesario completar este concepto y darle
así mayor contenido y precisión.
Debemos reconocer que —en verdad—, el pilar básico del régimen de nulidades del derecho público
tras la existencia o no de los elementos esenciales, es la violación del interés colectivo.
Sigamos construyendo el cuadro. El legislador establece un criterio o guía que es la presunción de
que la lesión es grave cuando, en virtud del vicio en el acto bajo análisis, desaparece alguno o varios
de los elementos esenciales. En caso contrario, el vicio constituye un defecto anulable y de alcance
relativo. De modo que el intérprete no debe ya detenerse en cuál es el grado de violación sobre el
interés o el orden público, sino en el concepto legal de la existencia o no del elemento esencial del
acto detrás del cual está ubicado el interés público predeterminado en estos términos por el propio
legislador.
El régimen jurídico de los actos nulos de nulidad absoluta y anulable de nulidad relativa. Los
efectos. El saneamiento y conversión del acto administrativo. El plazo de prescripción de las
acciones. La indemnización al particular
En primer lugar, es conveniente pensar si el principio en el campo del derecho público en caso de
vicios es tachar el acto como nulo de nulidad absoluta o anulable de nulidad relativa. Es decir ¿el
principio es la nulidad absoluta (nulo) o la nulidad relativa (anulable)?
Creemos que el criterio que debemos seguir es aquel que surge de la LPA —artículos 14 y 15—. Sin
embargo, en caso de dudas debemos buscar un criterio rector. ¿Cuál es ese criterio? Si no existen
derechos o garantías constitucionales en conflicto, entonces el principio es el carácter anulable de
nulidad relativa por aplicación de la regla de presunción de validez de los actos estatales. Por el
contrario, cuando existen derechos fundamentales vulnerados, el principio debe ser la nulidad
absoluta.
En segundo lugar, cabe analizar si la nulidad de los actos administrativos tiene o no efectos
retroactivos. Es sabido que en el derecho civil la invalidez de los actos – trátese de nulidades
relativas o absoluytas – tiene efectos retroactivos. Por su lado, en el derecho público se sostiene
comúnmente que la descalificación de los actos nulos de nulidad absoluta tiene efectos retroactivos y
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que los actos anulables de nulidad relativa tiene o no efectos retroactivos según el criterio de los
distintos operadores jurídicos.
Por nuestro lado, creemos que los actos nulos de nulidad absoluta deben tener efectos retroactivos
—con las salvedades que indicaremos más adelante en el punto sobre el deber estatal de reparar—
y que los actos anulables de nulidad relativa no deben tener efectos hacia atrás sino sólo hacia el
futuro porque el vicio es menor, salvo que el particular hubiese obrado de mala fe.
Así, el legislador prevé expresamente y en términos puntuales que el saneamiento de los vicios
anulables de nulidad relativa tiene consecuencias retroactivas. Por eso, en sentido contrario, cuando
el acto anulable de nulidad relativa no es saneado y sigue viciado, no pueden .mantenerse en pie sus
efectos anteriores y su declaración de invalidez debe necesariamente alcanzarlos —efectos
retroactivos—.
Es que —en verdad— si la invalidez del acto anulable de nulidad relativa no tuviese efectos
retroactivos, entonces no tiene sentido jurídicamente reconocer al acto de saneamiento tales efectos
(retroactivos) porque las situaciones nacidas bajo su amparo deberían seguir en el mundo jurídico y
sólo debiéramos discutir los efectos del futuro.
En tercer lugar, el acto administrativo anulable de nulidad relativa o nulo de nulidad absoluta puede
ser objeto de saneamiento (art. 19, LPA) o conversión (art. 20, LPA), respectivamente.
El saneamiento supone salvar los vicios del acto y reconstruirlo con efectos retroactivos. Dice la ley
que el acto anulable de nulidad relativa, es decir, aquél cuyos vicios no impiden la existencia de sus
elementos esenciales, puede ser objeto de saneamiento en dos casos:
a) cuando el acto hubiere sido dictado por el órgano incompetente en razón del grado y las técnicas
de la avocación, delegación o sustitución fueren procedentes. En tal caso, el órgano competente, es
decir el órgano superior jerárquico, puede ratificar el acto y así salvar sus vicios; y
b) cuando el acto adolece de cualquier otro vicio y se trate simplemente de un acto anulable de
nulidad relativa en cuyo caso el órgano que dicto el acto defectuoso puede, luego, dictar otro acto
confirmando aquél.
Estos dos supuestos se conocen jurídicamente como técnicas de ratificación y confirmación de los
actos viciados, es decir que son dos modos de saneamiento de sus defectos o excesos.
Por su parte, el acto nulo no puede ser objeto de saneamiento, pero sí de conversión. ¿Qué es la
conversión del acto estatal? Es la sustitución de un acto por otro cuando "los elementos válidos de un
acto administrativo nulo permitieren integrar otro que fuere válido" siempre —claro—- <|tie sumemos
el consentimiento del particular.
De modo que en el caso de la conversión de un acto por otro están presentes los siguientes
caracteres:
a) el acto primigenio que es objeto de conversión debe ser nulo de nulidad absoluta;
b) ciertos elementos del acto nulo deben ser válidos;
c) los elementos válidos deben permitir conformar junto con otros elementos un nuevo acto estatal
no viciado y, por último,
d) el nuevo acto debe respetar el objeto y el fin del acto inválido, es decir que estos elementos
deben permanecer incólumes.
En otros términos, tras el paso de la conversión, ciertos elementos del primer acto nulo siguen en pie
y permiten integrar el nuevo acto legítimo.
En cuarto lugar resta analizar, el plazo de prescripción de las acciones de nulidad de los actos
estatales, es decir el término en que las partes pueden plantear ante el juez y en el marco de un
proceso los defectos de aquéllos con el propósito de expulsarlos del mundo jurídico por decisión del
juez y consecuentemente beneficiarse con ello. En este punto es importante advertir que en el marco
del derecho público el plazo de caducidad —término en que las personas deben interponer las
acciones judiciales contra el Estado— desplaza a la prescripción de las acciones, salvo casos de
excepción que luego estudiaremos. En los capítulos siguientes analizaremos el plazo de caducidad.
Volvamos sobre el instituto de la prescripción de las acciones y su detalle.
En nuestro criterio es necesario distinguir entre los actos nulos de nulidad absoluta y anulable de
nulidad relativa, en el primer caso, la acción es en principio imprescriptible, mientras que en el otro —
actos anulables de nulidad relativa— el plazo de prescripción es de diez o dos años, según el caso
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Las nulidades manifiestas y no manifiestas
El artículo I
o
de la ley de amparo dice que "la acción de amparo será admisible contra todo acto u
omisión de autoridad pública que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace,
con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, los derechos o garantías...". En igual sentido el artículo 43
de la Constitución Nacional, tras la reforma de 1994, reconoce el vicio de arbitrariedad o ilegalidad de
carácter manifiesto.
Por su lado, la Corte en el caso "Pustelnik" sostuvo que la "presunción de legitimidad de los actos
administrativos no puede siquiera constituirse frente a supuestos de actos que adolecen ele una
invalidez evidente y manifiesta" y que "la invalidez manifiesta de los actos cuya ilegitimidad o
irregularidad aparece patente en los mismos sin que sea necesario investigar vicio oculto alguno,
constituye un concepto general del orden jurídico, que sólo requiere una declaración judicial o
administrativa a su respecto, a diferencia de la invalidez oculta que requiere el enjuiciamiento previo
para que se torne visible".
A su vez —siguiendo el caso "Pustelnik"— dijo la Corte que "el acto administrativo regular, en
cambio, aun cuando traiga aparejados vicios de ilegitimidad, ostenta empero cierto grado de
legalidad que lo hace estable y produce la presunción de legitimidad. En consecuencia, no le es
dable a la Administración pública revocarlo por sí y ante sí en razón de su ilegitimidad, sino que debe
demandaría judicialmente o revocar el acto por razones de mérito, oportunidad o conveniencia".
A ello debemos agregar otra categoría, esto es, los actos estatales viciados de nulidad manifiesta y
no manifiesta. ¿Cuál es el criterio que nos permite distinguir entre estas especies? El derecho
privado dice que la línea divisoria es si el vicio surge de modo palmario o no del acto y,
consecuentemente, en un caso es necesario que el juez investigue el defecto y en el otro no.
Creemos que este criterio es igualmente válido en el derecho público ya que éste es el sentido
impreso por el legislador en los textos antes citados. De todas maneras es necesario aclarar que el
carácter manifiesto o palmario del vicio no significa que aparezca simplemente de la lectura o, en su
caso, de modo visual del propio texto del acto, sino que el vicio es manifiesto si surge de una ope-
ración lógica simple que consiste en confrontar el acto con el ordenamiento jurídico.
Por el contrario si el vicio sólo puede ser descubierto por medio de un análisis más complejo y
detallado en términos lógicos y jurídicos, de modo que no es suficiente con las operaciones antes
descritas, entonces, el vicio es no manifiesto.
El régimen jurídico de las nulidades manifiestas y no manifiestas
El régimen jurídico de las nulidades manifiestas es el siguiente:
Primero, el operador jurídico —el ejecutivo, el particular o el propio juez—, en el caso de las
nulidades manifiestas, debe realizar una operación simple de confrontación entre el acto y las
normas con el propósito de advertir los vicios que —en este contexto— surgen de modo evidente.
Distinto es el caso de las nulidades no manifiestas porque entonces el trabajo del intérprete es más
complicado y requiere otras operaciones jurídicas, por ejemplo, la interpretación de los hechos, la
valoración de los medios probatorios o la aplicación de normas jurídicas en razón de las
indeterminaciones del modelo.
Segundo, la categoría de las nulidades manifiestas o no manifiestas no guarda relación directa con
las nulidades absolutas o relativas respectivamente. Por ello, como ya hemos dicho, los actos
inválidos en el derecho público pueden ser: a) nulos de nulidad absoluta y manifiesta; b) nulos de
nulidad absoluta y no manifiesta; c) anulable de nulidad relativa y manifiesta y, por último, d)
anulables de nulidad relativa y no manifiesta
235
. Sin embargo cabe advertir que este no es el criterio
seguido por la Corte en el caso "Puste-lnik" trascripto en los párrafos anteriores.
Tercero, las nulidades manifiestas y absolutas —actos nulos de nulidad absoluta— destruyen el
principio de legitimidad y fuerza ejecutoria del acto administrativo por las razones que ya expusimos.
Cuarto, es opinable si el juez puede declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos. Por
nuestro lado, nos inclinamos por decir que puede hacerlo tratándose de actos viciados por nulidades
absolutas y evidentes.
EL HECHO ADMINISTRATIVO
El Código Civil establece que "los hechos de que se trata en esta parte del Código son todos los
acontecimientos susceptibles de producir alguna adquisición, modificación, transferencia o extinción
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