3
Carlos Harold Gabriel Lucas
Material de estudio confeccionado a partir de
la bibliografía básica obligatoria y
complementaria del programa de Finanzas
Públicas de la Universidad Nacional del
Nordeste.
Lecturas de Finanzas Públicas
1
Los Recursos del Estado
Se trata de todo ingreso, ya sea dinerario o no, que obtiene el Estado aplicando su poder de
coacción, haciendo uso de su patrimonio, desarrollando actividades, etc., con la finalidad de
satisfacer las más variadas necesidades sociales.
Rubén Pelozo
1
El Estado necesita hacerse de recursos financieros para cumplir con sus objetivos; esto le llevó a desarrollar una actividad
financiera, la cual consiste en obtener recursos para producir bienes y servicios públicos. John Due empieza aclarando que
“la actividad gubernamental requiere la transferencia de recursos del sector privado de la economía al gubernamental o, en
caso de acciones redistributivas, de unas personas a otras
2
”
Villegas nos introduce al tema aclarando que a diferencia del concepto de gastos públicos, el concepto de recursos públicos
fue tomado en cuenta mucho antes por quienes se preocuparon por las finanzas públicas en los albores de la disciplina
como los cameralistas y los economistas liberales. Era quizás mucho más urgente y significativo tratar sobre recursos que
tratar sobre los gastos, sobre todo desde el punto de vista del recaudador.
Así surgieron diversas definiciones, la mayoría de las cuales vinculan a tales ingresos con las nociones de satisfacción de
necesidades públicas o, directamente, con la prestación de servicios públicos, vale decir, la clásica finalidad que se
adjudicaba a todos los gastos públicos
3
.
Definiciones
Adolfo Atchabaian: Medios pecuniarios de que el organismo público dispone para prestar los servicios
públicos a su cargo; son los medios financieros necesarios para cubrir los presupuestos de gastos del Estado
4
.
Gustavo Ingrosso: Dinero que llega a poder del Estado para atender la necesidad financiera de los servicios
públicos.
Giuliani Fonrouge: Ingresos que obtiene el Estado, preferentemente en dinero, para la atención de las
erogaciones determinadas por exigencias administrativas o de índole económico-social.
Héctor Villegas: Aquellas riquezas que se devengan a favor del Estado para cumplir sus fines y que en tal
carácter ingresan en su Tesorería
5
.
Nuñez Miñana: Ingresos, generalmente en dinero, que tiene el Estado para cumplir sus finalidades
6
.
Las definiciones modernas de recursos públicos (las últimas 3) muestran el cambio de la función de los recursos del Estado,
los cuales pasan a tener una mayor incidencia en la economía, ya que asumen nuevas finalidades, por ende los recursos no
se destinan únicamente a solventar gastos públicos sino también para cumplir fines extra-fiscales
7
. Ver apéndice 14.
La idea dominante en la actualidad, como viéramos ya en la unidad 1, consiste en que el Estado debe participar activamente
para mantener el pleno empleo y erradicar la pobreza, pero las empresas privadas deben desempeñar el papel más
importante en la economía. Así, como también viéramos en la bolilla 1, el Estado debe allegar recursos no solo para cumplir
con finalidades fiscales y extra-fiscales
8
.
1
PELOZO, p.129.
2
DUE, p. 257.
3
VILLEGAS, p. 153.
4
ATCHABAIAN, p. 402.
5
VILLEGAS, p. 153.
6
NUÑEZ MIÑANA, p. 27.
7
PELOZO, p. 128.
8
PELOZO, p. 129.
2
Características, Funciones e Importancia de los Recursos Públicos
Legalidad (Marco Jurídico)
La obtención de recursos debe sustentarse en un marco jurídico ya sea cuando el Estado atrae los mismos por ejercicio del
Imperium o por la explotación de su patrimonio. Cuando nos referimos al Imperum estatal, éste debe ser sustentado por
leyes emanadas del órgano legislativo correspondiente (según el nivel de gobierno del que se trate), tales facultades tienen
su origen en las constituciones y cartas orgánicas de los mismos.
“Dentro de esos ingresos, los habrá de distinto origen, pero para ellos, en general, deberá regir el
principio fundamental del moderno Estado de derecho, por el cual toda manifestación del poder
público se somete a un poder jurídico al cual se incorpora
9
”
Aun cuando el Estado realiza la explotación de su patrimonio necesita contar con un marco legal para regular las diferentes
formas de la misma, que puede tratarse de desarrollar actividades empresariales o a través de la explotación directa de los
bienes declarados por ley como bienes públicos (parques nacionales, museos, etc.).
10
En el caso argentino el principio de legalidad se plasma en toda la Constitución Nacional reformada en 1994:
4
“(…) de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso
General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo congreso para urgencias de la
Nación, o para empresas de utilidad nacional.”
16
“(…) La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas.”
17
“(…) Solo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artículo 4°.”
52
“A la Cámara de Diputados le corresponde exclusivamente la iniciativa de leyes sobre contribuciones (…)”
75
Inciso 1: “Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así
como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación.”
Inciso 2: “Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer
contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación,
siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan (…)”
Inciso 4: “Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación.”
Inciso 5: “Disponer el uso y la enajenación de tierras de propiedad nacional.”
Inciso 6: “Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda (…)”
Inciso 11: “Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras (…)”
Inciso 23: “Dictar un régimen de Seguridad Social especial e integral (…)”
99
Inciso 3: “(…) El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir
disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir
los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que
regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de partidos políticos (…)”
En el caso de la provincia del Chaco, su constitución trata el tema en el capítulo V (Hacienda Pública) de la Sección Primera y
el capítulo IV (Atribuciones del poder legislativo) de la Sección Tercera:
o Artículo 55: “El Gobierno de la Provincia provee a los gastos e inversiones de su administración con los
fondos del tesoro provincial, formado con el producido de los impuestos, derechos, tasas y contribuciones
que determinen las leyes que con ese propósito apruebe la Legislatura;(…)”
o Artículo 59: “(…) Las leyes de carácter tributario (…)”
9
VILLEGAS, p. 159.
10
PELOZO, p. 129.
3
o Artículo 64: “Toda operación de crédito público deberá ser previamente autorizada por ley, sancionada
con el voto de los dos tercios de los miembros que componen la Legislatura, con determinación concreta
del objetivo de la operación y de los recursos afectados a su servicio.”
o Artículo 119 inciso 2: “Dictar la legislación impositiva”
o Artículo 119 inciso 4: “Autorizar al Poder Ejecutivo a contraer empréstitos, emitir títulos públicos y
celebrar cualquier otra operación de crédito con arreglo a lo dispuesto por esta Constitución.
En cuanto a los municipios, la Constitución en su Sección Séptima les otorga la facultad impositiva:
o Artículo 196: “Los municipios ejercerán sus facultades de administración y disposición de las rentas y bienes
propios, así como las de imposición respecto de personas, bienes o actividades sometidas a su jurisdicción,
sin perjuicio de la reglamentación que establezca la ley o la Carta Orgánica, en cuanto a las bases
impositivas y a la incompatibilidad de gravámenes municipales, con los provinciales o nacionales.”
o Artículo 197: “Son recursos municipales:
El impuesto inmobiliario sobre bienes raíces ubicados en el municipio y al mayor valor de la tierra
libre de mejoras.
Las tasas y tarifas por retribución de servicios que preste efectivamente el gobierno municipal o el
canon correspondiente de los prestados por terceros.
Los impuestos de abasto; extracción de arena, resaca y cascajo; derecho de piso, de uso y de
explotación del espacio aéreo y del subsuelo municipal; de mercados y ferias francas; la ecotasa
para la preservación y mejora del ambiente; el impuesto de alumbrado, barrido y limpieza; las
patentes de vehículos; los derechos de sellos, de oficina, de inspecciones y contrastes de pesos y
medidas; el impuesto de delineación (…) ; las licencias para las ventas de bienes y servicios;(…); las
multas impuestas a los infractores y el producido de la locación de bienes municipales. (…)”
En la ciudad de Resistencia existe una Ordenanza General Impositiva y Tributaria (10.886 para 2013), y su contenido se ciñe
a lo dispuesto por su artículo 3: “Corresponde a la Ordenanza General Tributaria: Definir el hecho imponible. Indicar el
contribuyente y, en su caso, el responsable del pago del tributo. Determinar las bases imponibles. Establecer exenciones,
deducciones y/o bonificaciones. Tipificar infracciones y establecer las respectivas penalidades.”
Finalidad Pública
La recaudación de los recursos debería tener una finalidad, y esta debe ser la de aplicar a los fines de financiar la actividad
estatal. El propósito siempre es público (ya sea para actividad fiscal o extra-fiscal)
11
; no se trata de ver si es lícito que el
Estado aplique los recursos específicamente a la provisión de bienes y servicios públicos, sino a que su propio actuar es por
sí mismo público.
Funciones e Importancia de los Recursos Públicos
12
Los gastos fueron evolucionando a medida que evolucionaron las funciones y finalidades del Estado. Esas funciones y
finalidades fueron tomando un carácter más relevante dentro de la sociedad mientras se iba modernizado el Estado.
Funciones principales
Administración de Justicia, Seguridad Pública, Infraestructura del Transporte Público, Preservación de la integridad
territorial, y Tutela de las libertades individuales.
11
PELOZO, p. 129.
12
PELOZO, p. 130.
4
Funciones del Estado moderno
Promotor de la competencia, Regulación y Supervisor de los mercados, Proveedor de normas y estándares para la actividad
comercial, Garante del suministro del servicio público, la infraestructura vial y de salud y educación (ya sea que lo provea
directamente o que organice su suministro por parte de proveedores privados).
Recordemos lo que señalaba el maestro Jorge Macón
13
comienza la cuestión en su capítulo dedicado
íntegramente al tema con el pensamiento clásico de
Adam Smith, quien se pronunciaba a favor de que el
Estado tenga como deberes:
Proteger a la sociedad de la violencia y la
invasión de otras sociedades por medio de la fuerza
militar;
Proteger todo lo posible a todo ciudadano de
la injusticia o de la opresión de sus miembros;
Fundar y mantener aquellas instituciones
públicas y trabajos públicos que, aunque sean en el
mayor grado ventajosos para la sociedad toda, son de
tal naturaleza que la ganancia no puede retribuir nunca
el gasto de cualquier individuo o grupo de individuos
(por ello no hay incentivos para que otros la funden o
mantengan).
La importancia de los recursos públicos radica en que el Estado debe afrontar cada vez mayores erogaciones por la
ampliación de sus funciones en la vida económica y social de la Nación.
Clasificación de los Recursos Públicos
Los recursos públicos son medios de financiamiento que permiten:
a) Disponer de los recursos reales necesarios para desarrollar actividades programadas por el Sector Público.
b) Atender las obligaciones de pago de la deuda pública o efectuar transferencias que requieran otros ámbitos o
niveles de gobierno y al Sector Privado.
De su captación y disposición depende la existencia misma del Sector Público, por lo que resulta sumamente importante
llegar a conocer su origen, su naturaleza y las transacciones que permiten obtenerlos y disponer de ellos. Al mismo tiempo,
es necesario conocer los efectos y reacciones que provocan, en la economía del país, las distintas formas que asume esa
captación.
Para alcanzar estos niveles de conocimiento resulta imperioso organizar esas transacciones en categorías homogéneas, que
permitan la lectura e interpretación de los hechos ocurridos y de sus consecuencias. Por ello, las clasificaciones de los
recursos, procuran identificar las características distintivas de los medios de financiamiento para poder agruparlos, medirlos
y analizar sus efectos
14
.
13
MACÓN, p. 25-28.
14
Manual de clasificaciones presupuestarias para el Sector Público Nacional edición 2003, p. 33.
Funciones Clásicas
Administración de
Justicia
Infraestructura del
Transporte Público
Defensa Nacional
Tutela de las libertades
Seguridad Interior
Funciones Modernas
Regulación de la
actividad económica
Garante del suministro
de servicios públicos
Normas y estándares
para el sector privado
Promotor de la
competencia
5
En la literatura financiera existen varias
clasificaciones, de las cuales presentamos
un esquema (izq.) con las clasificaciones
económicas y por naturaleza u origen. La
clasificación según su habitualidad es
considerada una reliquia histórica, luego
de las críticas que recibió; actualmente es
más apreciada la que contempla la
transferencia.
Fenochietto y Villegas exponen la
clasificación por su origen o naturaleza
con nombres distintos pero que en fin
pueden asimilarse sinónimos: los recursos
originarios son no tributarios y los
derivados, tributarios
15
.
Clasificaciones Económicas
Clasificación Económica por Habitualidad
16
La vetusta definición económica clásica basada en la habitualidad divide a los recursos en:
a) Ordinarios: Son los percibidos por el Estado en forma regular y continua; es un concepto íntimamente ligado al
gasto público ordinario (erogaciones repetitivas y habituales).
b) Extraordinarios: Son los percibidos ocasionalmente, excepcionales o que carecen de la regularidad de los
ordinarios. El concepto se une a los gastos extraordinarios (erogaciones fuera de lo normal o imprevistas). Un
ejemplo son los impuestos a los beneficios extraordinarios en épocas de guerra que se aplican sobre las fábricas de
armamento, o de las empresas que tienen a su cargo la reconstrucción de los daños.
Las disposiciones presupuestarias establecen la regla por medio de la cual los recursos permanentes financian gastos
permanentes, los transitorios financian gastos transitorios y los extraordinarios hacen lo propio.
Clasificación Económica por Transferencia
17
Es criticada porque deja fuera de ella a recursos que no deberían obviarse en un proceso normal de clasificación (mediante
el cual, según las teorías metodológicas, no deben quedar casos sin considerar); uno de ellos es el caso de los empréstitos
surgidos de operaciones de crédito público, que no pueden ser encuadrados (o como mínimo su encuadre es difuso)
18
.
1. Recursos Efectivos: Son ingresos de dinero del Estado, sin que se produzca una salida patrimonial equivalente. No
dan lugar a transferencia correlativa de bienes alguna. Es el producido por los tributos así como las rentas que
devengan los bienes de propiedad del Estado.
2. Recursos No efectivos: Son las entradas de ingresos para el Estado, compensadas con una salida patrimonial, es
decir que se produce al mismo tiempo un ingreso y una baja de un bien patrimonial del Estado, el producido de la
venta de bienes de dominio del Estado es un ejemplo del mismo.
15
PELOZO, p. 131.
16
VILLEGAS, p. 161.
17
ATCHABAIAN, p. 404.
18
PELOZO, p. 132-134
Recursos
Públicos
Clasificaciones
Económicas
Por
habitualidad
Ordinarios
Extraordinarios
Por la
transferencia
Efectivos
No efectivos
Clasificaciones
por Naturaleza
Tributarios
No tributarios
6
El caso de la deuda
Los empréstitos surgidos de operaciones de crédito público, no pueden ser encuadrados como recursos efectivos o no
efectivos, esto sucede porque en realidad son procedimientos financieros de anticipación de futuros recursos; los
empréstitos son recursos de hoy que, sin embargo, deberán devolverse mañana mediante recursos que se produzcan en
este momento, lo único que hace el empréstito es adelantar un ingreso ulterior que podrá ser efectivo o no efectivo
dependiendo de qué recurso se utilice para la devolución del préstamo. Grizotti los encuadraba como recursos de las
generaciones futuras en una clasificación que puede verse en el apéndice 15.
Clasificación Económica por Rubros (carácter económico)
Esta clasificación es más pragmática, pero se le asigna una importancia preponderante desde el momento que se prepara el
presupuesto hasta que se sanciona definitivamente. Se la menciona en la reglamentación del art. 14 de la Ley 24.156
(Administración Financiera Gubernamental y Sistemas de Control) que describe las estructuras programáticas de la
Administración.
Desde el punto de vista económico, los recursos se clasifican según sean ingresos corrientes, ingresos de capital y fuentes
financieras.
Recursos Corrientes
Incluyen las entradas de dinero que no suponen contraprestación efectiva como los impuestos y las transferencias
recibidas; los recursos clasificados conforme a la naturaleza del flujo, es decir, por venta de bienes, prestación de
servicios, por cobro de tasas, derechos, contribuciones a la seguridad social y las rentas que provienen de la
propiedad
19
.
Recursos de Capital
Se consideran recursos de capital a:
Venta de activos fijos con el consiguiente detalle de los bienes de que se trata;
El reembolso de préstamos distinguiendo entre los del sector público y los del privado;
El uso del crédito (títulos públicos y otras medidas derivadas del uso de los empréstitos);
Los remanentes de ejercicios anteriores.
Recursos de Financiamiento
Las fuentes financieras son medios de financiamiento constituidos por la disminución de la inversión financiera y el
endeudamiento público. Incluyen Adelantos otorgados a proveedores y contratistas en ejercicios anteriores
(Anticipo a Proveedores) y contribuciones de la APN.
Seguidamente presentamos el clasificador por su carácter económico extraído del Manual de Clasificaciones Presupuestarias:
1.1. Ingresos Corrientes
1.1.1. Tributarios
1.1.1.1. Impuestos Directos
1.1.1.2. Impuestos Indirectos
1.1.2. Contribuciones a la Seguridad Social
1.1.3. Ingresos no tributarios
1.1.3.1. Tasas
1.1.3.2. Derechos
1.1.3.3. Otros no tributarios
1.1.4. Venta de Bienes y Servicios
1.1.5. Ingresos de Operación
1.1.6. Rentas de la Propiedad
19
Manual de clasificaciones…, p. 53-55.
7
1.1.7. Transferencias Corrientes
1.1.8. Contribuciones Figurativas para financiaciones corrientes
1.2. Recursos de Capital
1.2.1. Recursos Propios de Capital
1.2.2. Transferencias de Capital
1.2.3. Disminución de la inversión financiera
1.2.4. Contribuciones Figurativas para financiaciones de capital
1.3. Fuentes Financieras
1.3.1. Disminución de la inversión financiera
1.3.2. Endeudamiento Público e incremento de pasivos
1.3.3. Incremento del Patrimonio
1.3.4. Contribuciones Figurativas para aplicaciones financieras
Clasificación Simple por Rubros
20
A continuación presentamos resumidamente el catálogo de cuentas por rubro, que se muestra en el manual de
clasificaciones presupuestarias del sector público
21
.
20
VILLEGAS, p. 163-165.
21
Manual de clasificaciones…, p. 37-43.
8
Otros rubros: 17 Transferencias Corrientes // 21 Recursos propios de Capital // 22 Transferencias de Capital // 31 Venta de títulos y valores // 32 Venta
de acciones y participaciones de capital // 33 Recuperación de Préstamos de Corto Plazo // 34 para los de Largo Plazo // 35 Disminución de Otros
Activos Financieros // 36 Endeudamiento Público // 37 Obtención de Préstamos // 38 Incremento de otros pasivos // 39 Incremento del Patrimonio //
41 Contribuciones Figurativas.
Clasificaciones por Naturaleza u Origen
Según su naturaleza los recursos tributarios pueden clasificarse en tributarios y no tributarios. Villegas dice que esto
obedece a que se busca clasificar a los recursos de acuerdo a su fuente económica, y sostiene las denominaciones de
recursos originarios y derivados
22
.
Los distintos autores de Finanzas Públicas tienen diferencias al tratar el tema. Se toma la postura de José María Martín, que
incluye dentro de los recursos originarios a los recursos patrimoniales, las tarifas o precios cobrados por prestación de
ciertos servicios públicos y las contribuciones o aportes de utilidades que deben realizar al tesoro público, por disposiciones
legales, las empresas del Estado. También las tarifas o precios cobrados por dependencias administrativas y empresas del
Estado
23
.
Los impuestos, los empréstitos (provenientes del uso del crédito público), las multas y otras sanciones pecuniarias y los
ingresos provenientes de las gestiones de tesorería (giros contra el BCRA como adelantos transitorios, emisión de Letras del
Tesoro y Títulos Públicos) forman parte de los recursos derivados.
22
PELOZO, p. 131.
23
PELOZO, p. 134.
Recursos
Tributarios (art. 9,
MCTAL)
Impuesto (art. 10,
MCTAL)
Impuestos Directos
Impuestos Indirectos
Tasa (art. 11, MCTAL)
Contribución especial
(art. 12, MCTAL)
Peaje
Contribuciones de
Mejoras
Empréstitos
No tributarios
Recursos
Patrimoniales
Producto de ventas de
Bs. de domino privado
Resultado de las
concesiones
Ingresos de las
Empresas Públicas
Emisión monetaria
Precios públicos o
tarifas
Regalías
Otros Recursos Recursos Parafiscales
9
Recursos no tributarios
Los ingresos que conforman esta categoría de recursos públicos tienen la característica económica común de ser obtenidos
por el Estado en condiciones similares o prácticamente análogas, a aquellas mediante las cuales los particulares obtienen
sus ingresos
24
. Se caracterizan porque surgen como consecuencia de la demanda individual del contribuyente
25
, y carecen
de la aplicación de la aplicación del poder de Imperium. Se incluyen a la emisión monetaria, los empréstitos y las regalías. Al
no ejercerse el poder de coerción estatal (imperium), las relaciones de los particulares con el Estado en estos recursos se da
en los planos del derecho privado, o en su caso en los del derecho administrativo (concesiones, por ejemplo)
26
.
- Recursos Patrimoniales
- Precios Públicos (o Tarifas)
- Emisión Monetaria
- Regalías
Recursos Tributarios
Los ingresos que conforman esta categoría tienen la característica principal de la aplicación del poder de imperio del Estado,
es decir, su poder de coerción. La razón que justifica la aplicación, de manera compulsiva de los tributos es la falta de
incentivos de los integrantes de la sociedad a contribuir a las arcas fiscales de manera voluntaria.
- Impuestos: Son transferencias en dinero por parte del sector privado hacia el Estado, sin que ello requiera una
contraprestación específica. “Impuesto es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación
independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente.” (art. 10 del MCTAL).
- Tasas: Son aquellas prestaciones en dinero, o excepcionalmente en especie, que el Estado cobra por un servicio
público determinado e individualizado respecto del sujeto pasivo. “Es el tributo cuya obligación tiene como hecho
generador la prestación efectiva o potencial de un servicio en régimen de derecho público, individualizado en el
contribuyente.” (art. 11 del MCTAL).
- Contribuciones especiales: Tributos debidos en razón de beneficios individuales o de grupos sociales derivados de
la realización de obras o de actividades especiales por parte del Estado. “Contribución especial es el tributo cuya
obligación tiene como hecho generador beneficios especiales derivados de la realización de obras públicas,
prestaciones sociales y demás actividades estatales y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación
de las obras o las actividades que constituyen el presupuesto de la obligación.” (art. 12 del MCTAL).
- Empréstitos: Recursos derivados de los préstamos internos o externos que puede obtener el Estado porque posee
“crédito público” (vale decir la aptitud para contraer empréstitos que impondrán sobre el Estado obligaciones a
pagar sumas de dinero denominadas deudas públicas) Jarach justifica que se incluya el uso del crédito público
dentro de los recursos tributarios porque el endeudamiento del Estado implica la creación de recursos tributarios
para cubrir los servicios por intereses y amortizaciones.
Otras Clasificaciones
1) Empréstitos Forzosos
Son recursos provenientes de la colocación de títulos públicos por parte del Estado en forma coactiva. Se trata de
empréstitos que por fuerza de ley deben suscribir los habitantes de un determinado Estado (país, provincia o
municipio) cuando se encuentran en una situación que, de hecho, la propia ley define
27
.
24
PELOZO, p. 135.
25
FERNÁNDEZ, p. 81.
26
PELOZO, p. 135.
27
JARACH, p. 249.
10
La misma ley que establece el empréstito forzoso es la que delimita los mecanismos de adquisición del empréstito, el
interés a pagar (que en general es bajo), el plazo, la forma de amortización y el reembolso del capital. Puede o no
existir interés periódico relacionado o ser inferior al vigente en la plaza al momento de la emisión. Allí se demuestra el
poder de imperio del Estado, porque las condiciones del empréstito no le darían éxito en el mercado sin el uso de ese
recurso. Para que el empréstito se considere constitucional debe al menos devolver el capital invertido (según
jurisprudencia de la CSJN), o se trataría de un impuesto. Para ejemplos en nuestro país y nuestra provincia véase el
apéndice 14.
2) Contribuciones de la Seguridad Social
Son un conjunto de tributos nacionales que tienen generalmente como base imponible los sueldos u otras
remuneraciones percibidas por las personas, cuyo propósito es el de financiar las prestaciones de la seguridad social
(desempleo, vejez, muerte, accidente, enfermedad y retiro).
Tienen su origen constitucional en los artículos 14 bis y 75 inc. 23, se fundamentan en ley del congreso y se obtienen
del sector privado de forma coactiva. También podemos encontrar las contribuciones sindicales y a entidades
gremiales, que se estipulan en los convenios colectivos de trabajo con los empleadores, los que son exigidos de manera
coactiva. Todos estos tributos se aplican sobre la relación laboral.
Entre las contribuciones a la seguridad social vigentes en la Argentina se encuentran los aportes al Fondo Nacional de
Empleo (Ley 24.013), los aportes jubilatorios, los aportes a las obras sociales y los aportes al Instituto Nacional de
Seguros Sociales, Jubilaciones y Pensiones (conocido coloquialmente como PAMI). En la provincia del Chaco los
recursos de la Seguridad Social son regulados por la Ley 4044 (1994).
3) Recursos Gratuitos
Se trata de donaciones, legados, etc. de los particulares y ayudas internacionales para la reconstrucción tras conflictos
bélicos y catástrofes naturales
28
.
4) Recursos por sanciones patrimoniales
Multas, sanciones y cargos, cuya función principal es disuadir de la comisión de actos ilícitos de diversa índole
29
.
5) Recursos Parafiscales
Son tributos (PELOZO, p. 144) recadados por entes que no pertenecen a la administración central. Se trata en general
de organismos autárquicos, creados por ley, a los cuales se les delega la realización de alguna actividad propia del
Estado, por ejemplo de regulación económica. Desde el punto de vista económico, pueden ser considerados como
tasas retributivas de los servicios de control y regulación que prestan las entidades que las recaudan
30
.
Son sus características:
o No se incluye su producido en el presupuesto de la administración,
o No los recaudan los organismos fiscales del Estado,
o Tampoco ingresan a las arcas estatales.
28
GUTIÉRREZ y PATRIGNANI, p. 37.
29
GUTIÉRREZ y PATRIGNANI, p. 37.
30
FERNÁNDEZ, p. 72.
11
Recursos No Tributarios
Recordemos que se caracterizan porque surgen como consecuencia de la
demanda individual del contribuyente
31
, y carecen de la aplicación de la
aplicación del poder de Imperium. Se incluyen a la emisión monetaria, los
empréstitos y las regalías.
Al no ejercerse el poder de coerción estatal (imperium), las relaciones de
los particulares con el Estado en estos recursos se da en los planos del
derecho privado, o en su caso en los del derecho administrativo
(concesiones, por ejemplo)
32
.
El desarrollo de actividades empresarias por parte del Estado está signado
por la filosofía político-económica y social que adopte su gobierno, puede
(y de hecho lo hace) mutar con el paso del tiempo. Las empresas pueden
organizarse: totalmente estatales, con participación estatal mayoritaria o
mediante la asociación de empresas privadas
33
.
Recursos Patrimoniales
34
Son aquellos obtenidos por el Estado mediante el aprovechamiento económico de su patrimonio. Se componen por los
bienes de dominio público (art. 2340 CCV) y los bienes de dominio privado (art. 2342 CCV).
Históricamente estos recursos tuvieron una importancia primordial en el Estado absolutista, tanto en el estado feudal como
en las monarquías anteriores al siglo XIX. El señor feudal como titular del dominio de la tierra y los bienes de la jurisdicción
tenía derecho sobre los frutos de las actividades de sus súbditos. Las monarquías posteriores imponían a la plebe un
enjambre de derechos sobre cada actividad, conservando la contraprestación simbólica de concesiones del soberano al
súbdito, pero que en realidad eran preludio de los tributos.
Las nuevas filosofías políticas y económicas surgidas luego del período de guerras mundiales, propiciaban un Estado más
presente en la economía, y además que el Estado contemporáneo tome a su cargo funciones empresarias con diversos
objetivos, entre los cuales la obtención de ganancias no ocupa el primer lugar, no obstante los ingresos son parte de la
actividad empresarial y el Estado recibe ahora renovadas fuentes patrimoniales de recursos. En Argentina tras un profundo
período privatista, la tendencia se revierte con la gestión de los Kirchner que sucesivamente re estatizaría el Correo, el
servicio de radares, la aerolínea de bandera (Aerolíneas Argentinas), la petrolera YPF e incluso la calcográfica Ciccone.
• Venta de Bienes privados del Estado: Del desprendimiento de bienes de su patrimonio, que son de derecho privado y sobre los
que el Estado ejerce la propiedad, bienes que en general son enajenables y prescriptibles (conforme art. 2342 del Código Civil).
• Explotación de concesiones: Ingresos que el Estado obtiene por permisos que otorga para la realización de ciertas actividades
como extracción de minerales o construcción de obras públicas; puede consistir en una suma fija, por unidad de producción o
una combinación de ambos
35
.
• Ingresos por la actividad empresarial estatal
También son recursos patrimoniales los que se obtienen por el desarrollo de actividades empresarias por parte del Estado,
aunque es habitual que estas unidades económicas arrojen quebrantos. Puede tratarse de un monopolio natural cuya razón de
ser sea que el Estado ha decidido actuar como monopolista, o por medio de sociedades mixtas o con participación estatal.
31
FERNÁNDEZ, p. 81.
32
PELOZO, p. 135.
33
FERNÁNDEZ, p. 81.
34
JARACH, p. 223-225.
35
FENOCHIETTO, p. 286.
Recursos no
tributarios
Patrimoniales
Precios
Públicos o
Tarifas
Emisión
Monetaria
Regalías
12
Que el Estado haya decidido ser monopolista o influir como competidor del mercado obedece a un fin estratégico que tiende a
satisfacer las necesidades básicas de la sociedad (agua, electricidad, sanidad, transporte, etc.)
• Juntas y Cámaras comercializadoras
Son ingresos por el ejercicio del poder monopólico de comprador de ciertos productos por parte del Estado a un precio inferior
al del mercado, obteniendo así un beneficio. Lo que se pretende con esta intervención es controlar el pago de obligaciones
tributarias, y como fin secundario, garantizar un precio mínimo de determinados productos o la estabilización de los precios.
En resumen, pueden encuadrarse en esta clase de recursos a
36
:
Producto de tierras de propiedad estatal a través de su explotación directa o por arrendamiento o aparcería;
Resultado de la venta de tierras públicas urbanas y rurales;
Producto obtenido de las concesiones;
Producto de la actividad de las empresas y sociedades del Estado;
Producto de la explotación del patrimonio artístico, cultural y turístico del Estado;
Frutos de la participación del Estado en Empresas Mixtas;
Renta de capitales mobiliarios del Estado (dividendos, intereses, etc.).
Recursos de las Empresas Públicas: Precios y Tarifas
Las tarifas o precios que cobran las dependencias
administrativas del Estado que tienen a su cargo la prestación
de determinados servicios públicos. Las tarifas son cobradas
por dependencias u organismos integrantes de la
administración pública que José María Martín denomina
“departamentos de la administración central”; ellas se
caracterizan por carecer de personería y, en consecuencia, se
identifican con el Estado mismo.
Siguiendo a Fernández
37
(seguido por Pelozo
38
): Son también
recursos originarios los que se obtengan del desarrollo por el
Estado de actividades empresarias; tanto si lo hace
directamente, cuanto si se efectiviza mediante sociedades mixtas o participación en el capital de empresas privadas.
En general el propósito por el cual el Estado realiza estas actividades es bastante más complejo que la mera obtención de
recursos, que, efectivamente, no siempre se producen pues siempre existe la posibilidad de que estos emprendimientos
arrojen quebrantos.
La mayoría de las veces hay razones políticas que
motivan esta presencia estatal, entre ellas, las
razones de regulación de mercados que hacen que
importantes empresas públicas puedan tener una
influencia determinante en alguno de ellos. YPF llegó
a regular la venta de hidrocarburos, así como el
ferrocarril estatal competía con muy bajos fletes con
el transporte automotor.
36
JARACH, p. 224-225.
37
FERNÁNDEZ, p. 82-85.
38
PELOZO, p. 145-148.
Razones de
la existencia
de
empresas
públicas
Regulación de
los mercados
Internalizar
externalidades
Conservar
fuentes de
trabajo
Cubrir
necesidades
básicas
13
Otros motivos, relacionados principalmente con empresas que prestan servicios públicos han sido el internalizar
externalidades, p.e., integrando al país o ayudando a la subsistencia y vinculación de poblaciones alejadas. Por otra parte
muchas veces la creación de estas empresas ha obedecido a mantener en actividad compañías privadas en falencia con la
idea de conservar las fuentes de trabajo.
Además de los precios y tarifas (que veremos a continuación) también se hallan las contribuciones o el porcentual de
beneficios o utilidades que deben, conforme a las pertinentes disposiciones legales aportarle al tesoro público.
Precios de las Empresas Públicas
El estado cobra, por el desarrollo de sus actividades un determinado Precio o Tarifa a los consumidores en concepto de
ventas y prestaciones de servicios. Los precios pueden ser diferenciados por:
a) Precio Privado: Es el que fija teniendo en cuenta el mercado, como lo hiciese cualquier particular. Es así que este
debe cubrir sus costos y remitir una utilidad. Comúnmente se lo utiliza cuando el mismo bien o servicio compite con
particulares (empresas privadas).
b) Precio Público: Es la contraprestación dineraria que el Estado recibe por la prestación en igualdad de condiciones
con el sector privado y en régimen de derecho. El Estado ofrece un servicio y cobra por él, pero sin ganancias, sino
que el costo total es igual al precio total y el costo medio es igual al ingreso medio. Estos precios no pueden existir
en el sector privado porque éste busca utilidad.
c) Precio Político: Es aquel que el Estado fija con total prescindencia de los costos, que lo puede hacer en exceso en el
que al precio privado le agrega un plus y actúa a modo de impuesto. Esto se lo hace en productos con un alto costo
social como los contaminantes, las pieles de animales, etc.
También puede darse el precio por defecto, en el cual se resta del precio una proporción actuando como un
subsidio, eso ha sido largamente usado por las empresas públicas en Argentina (y en algunos casos ha sido un
elemento que sumó para su caída en déficit). Como cada precio debería tener en su misma aplicación el sentido de
justicia y el Estado no debe despilfarrar recursos, es recomendable que se discriminen las distintas clases de precios
para tener en claro hacia quién van destinados los sobreprecios y subsidios.
La solución viene de la mano de un cuadro tarifario que resulta de la combinación de todas esas formas de tarifas
haciendo referencia a quiénes beneficia y a quiénes perjudica.
Tipos de Tarifas
Tarifa Postal El mismo precio en todo el territorio nacional, para cualquier destino (como las cartas del Correo
Argentino, donde lo que marca la diferencia de precios es el pesaje de la carta/encomienda, y no el destino)
Tarifa Preferencial Para productos, regiones y grupos sociales determinados (como el boleto estudiantil gratuito
de las ciudades de Corrientes y Resistencia).
Tarifa Price-cup Son aquellas que se mantienen fijas hasta un cierto nivel, y que luego pasan a ser variables –
caso de la electricidad. (Cargo Fijo de $21,98 por consumo de más de 1000 KW/h, los primeros 50 KW/h excedentes
$0,11 por cada KW/h, sucesivamente se va escalonando).
Tarifas Multipartidas Aquellas que tienen una parte para financiar gastos fijos, y otra para financiar gastos
variables como la tarifa de electricidad para la industria que financia el costo fijo, y la residencia que financia el
costo variable.
14
Regalías
Las regalías son los tributos que se abonan al Estado por la explotación de recursos naturales, tales como la extracción de
minerales y petróleo. A pesar de la carencia de consenso doctrinario, Jarach opina que: “el derecho a las regalías mineras,
que nace de la ley que reconoce al Estado o a entes estatales de menor jerarquía un derecho eminente sobre las minas de su
territorio, puede considerarse un recurso originario, a pesar de la incertidumbre causada por la coerción y la estructura que
a veces las leyes pertinentes adoptan
39
”.
La ley 7281 de la provincia de San Juan dice en su artículo 2°: “Considerase regalía, la retribución
pecuniaria que debe abonarse al Estado Provincial por la extracción de los recursos naturales
mineros de carácter no renovables situados en su jurisdicción. Las Regalías Mineras no constituyen
tributo (…).”
Régimen a nivel nacional: Según el artículo 22 de la ley 24.196 (Ley de Inversiones Mineras) “Las
provincias que adhieran al régimen de la presente ley y que perciban regalías o decidan percibir, no podrán cobrar
un porcentaje superior al tres por ciento (3%) sobre el valor “boca mina”
40
del mineral extraído.” Sin embargo, el
gobierno de San Juan cambio este valor “boca de mina” no permitiendo que se descuenten los gastos de operación o producción de
metal, ya que la alícuota efectiva de las regalías quedaba en el orden del 2,3% frente al 3% de límite legal.
Depende del régimen que adopte la constitución y las leyes civiles del Estado que se trate, que estos recursos sean
considerados derivados u originarios. Si el subsuelo es declarado propiedad del Estado, entonces se trata de un recurso
originario (lo que sucede en nuestro país), si en cambio el subsuelo es propiedad de quien tiene la propiedad del suelo (caso
de los EE.UU.), entonces las regalías pasan a ser un recurso derivado
41
.
Emisión Monetaria
La emisión monetaria es un proceso mediante el cual el Estado
emite moneda con la intención de obtener recursos, lo que le
brinda mayor poder de compra de bienes y servicios, como así
también para la cancelación de pasivos. La facultad de emitir
moneda es una forma de generar recursos para el Estado
42
.
La facultad de emitir moneda es una forma de generar recursos
para el Estado, forma que el Estado ejerce en forma monopólica,
y la práctica se ha encargado de demostrar que debería seguir
siendo así (recordemos la crisis de los bancos garantidos en el
período presidencial de Juárez Célman); además ese monopolio
cobra aún más fuerza su pensamos que el Estado de hecho le da
curso legal y forzoso a la moneda que emite.
Jarach sostiene que resulta mucho más atinada su inclusión entre los recursos de tipo originarios que en la de derivados, ya
que, en fin, la emisión es producto de la actividad del Banco Central o bancos de emisión, como función típicamente estatal.
El uso indiscriminado de este recurso puede causar la aparición de un impuesto denominado señoreaje o impuesto
inflacionario, ya que si el aumento de la oferta de circulante no es compensado por un aumento de la demanda del mismo
seguramente, al pasar aquel límite se generará inflación
43
.
39
JARACH, p. 250.
40
El concepto "boca de mina" surge de restar al beneficio por la venta del metal y su costo de producción; sobre ese resultado se aplica el 3%. Es un V.N.R.
41
FERNÁNDEZ, p. 73.
42
FERNÁNDEZ, p. 88.
43
FENOCHIETTO, p. 287-288.
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