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UNIVERSIDAD NACIONAL DE SALTA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS, J. Y S.
CATEDRA: CONTABILIDAD PUBLICA
DOCUMENTO DE
CÁTEDRA Nº 3
SECTOR PUBLICO
Cra. Lea C. Cortés de Trejo
I - INTRODUCCION
Según López Díaz “Consecuencia de las situaciones provocadas por las dos grandes guerras
mundiales, y por la influencia de las ideas Keynesianas, el sector público ha experimentado
un crecimiento ininterrumpido hasta nuestros días, de forma que el volumen del gasto público
representa actualmente, en los países de la OCDE, un porcentaje superior al 40% del PIB.
Ello ha conducido, especialmente en Europa, a un modelo de desarrollo económico y social
conocido como Estado de Bienestar”.
“El debate sobre las posibilidades y limitaciones de dicho Estado de Bienestar, constituye el
debate político permanente en estos últimos años. En cualquier caso, las limitaciones
presupuestarias han conducido a extremar las exigencias para que el sector público sea más
eficiente
1
. Y ello ha llevado también, a buscar un nuevo modelo de gestión pública”.
“En este contexto, el énfasis que se está haciendo en factores tales como gestión estratégica,
evaluación de la gestión y descentralización, ha llevado a que se reconozca que la
información se ha convertido en uno de los más importantes elementos para llevar a cabo
una modernización de las estructuras y formas de gestionar los servicios públicos
2
”.
II - DELIMITACION Y CONCEPTUALIZACIÓN DEL SECTOR PUBLICO
La medición de la actividad pública y el tamaño del Sector Público resulta de gran
complejidad tanto por el carácter no monetario de muchas de sus operaciones, como por la
falta de series estadísticas homogeneas a nivel nacional e internacional. En tal sentido, López
Díaz afirma, “El sector público está formado por organizaciones muy diversas ya que junto
con los órganos de carácter central, autonómico y local, conviven infinidad de organismos
autónomos y empresas públicas con objetivos muy distintos”
3
.
La expresión Sector Público constituye una convención, aunque existe una suerte de
consenso sobre los complejos institucionales que lo integran. Así, Lascano define el Sector
Público diciendo: “…según pacífica doctrina… supone un conjunto de agregaciones donde
conviven unidades administrativas y económicas heterogéneas, sobre todo si se las examina
desde el punto de vista de la aplicación de los recursos económicos, de sus características
organizacionales, del origen de la propiedad y de su grado de autarquía o autonomía
funcionales. Tal vez el común denominador, o la nota característica, puedan ser la propiedad
pública y la definición gubernamental de las finalidades propias de cada organismo”
4
.
1
Algunos defensores de las ideas neoliberales suelen decir que el Estado de Bienestar sostenible ha de ser en
primer lugar sostenible, después bienestar y si no queda más remedio Estado.
2
Lopez Diaz, A: La Contabilidad y el. Sector Público, en Seminario de “Gestión Pública y Sistema de
Información”, Salta, 1999. El autor es Catedrático de la Universidad de Oviedo (España).
3
Ibidem. El régimen autonómico se refiere a las comunidades autonómas españolas.
4
Lascano, Marcelo R. “Política Fiscal y Dinero”, Ed. Depalma, Bs. As., 1988, p. 18
III - EL SECTOR PÚBLICO EN LA ARGENTINA.
Por ser la definición del Sector Público una convención, de raigambre económica y
no jurídica, la Cátedra adopta la siguiente terminología y la composición del mismo con los
entes que a continuación se enumeran y que integran los respectivos Sectores Públicos:
1. Sector Público Argentino.
Es terminología que utiliza la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas
(FIEL)
5
. Comprende:
A. Sector Público Nacional
B. Sectores Públicos Provinciales
C. Sectores Públicos Municipales
A. Sector Público Nacional. La Ley 24156 en su art. 8º dice: Las disposiciones de esta Ley
serán de aplicación en todo el Sector Público Nacional, el que a tal efecto está integrado por:
a. Administración Nacional, conformada por la Administración Central y los
Organismos Descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las Instituciones
de Seguridad Social.
5
FIEL: Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericana, “El Gasto Público en
Argentina”, Bs.As. 1992. Esta publicación contiene importantes e inéditas series estadísticas del
país, que abarca el período 1960-1989. Junto con el “Fracaso del Estatismo” de igual fuente (FIEL)
fueron la base de la Reforma del Estado de Menem-Dromi y de las Leyes nº 23696 de Reforma del
Estado y 23697 de Emergencia Económica.
b. Empresas y Sociedades del Estado que abarca a las Empresas del Estado, las
Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Participación Estatal
Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras
organizaciones empresariales donde el Estado nacional tenga participación
mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias.
c. Entes Públicos excluidos expresamente de la Administración Nacional, que
abarca a cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía financiera,
personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el Estado nacional tenga el
control mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones,
incluyendo aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado nacional
tenga el control de las decisiones.
d. Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del
Estado nacional.
Serán aplicables las normas de esta ley, en lo relativo a la rendición de cuentas de
las organizaciones privadas a las que se hayan acordado subsidios o aportes y a las
instituciones o fondos cuya administración, guarda o conservación está a cargo del
Estado nacional a través de sus Jurisdicciones o Entidades. Art. sustituido por el art.
8º de la Ley nº 25827 (B.O. 22/12/03).
B. Sectores Públicos Provinciales.
- Comprende los sectores públicos de las 23 provincias argentinas y el de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires (CABA). En realidad, esta última constituye un
“megamunicipio” pero, por su jerarquía constitucional, además de una convención de
vieja data, en las estadísticas oficiales nacionales se la incluye en el llamado “Sector
Público Provincial”.
- La división de cada uno de los sectores provinciales y CABA es similar al del orden
nacional.
C. Sectores Públicos Municipales (comprende los sectores públicos de la totalidad de
municipios argentinos). En general, éstos no tienen empresas públicas, salvo grandes
municipios que en algunos casos tienen, por ejemplo, un banco municipal.
IV -EL SECTOR PÚBLICO EN LAS ESTADÍSTICAS NACIONALES E INTERNA-
CIONALES
A los fines de la confección de estadísticas nacionales e internacionales el Sector Público
suele dividirse en:
a. Sector Público Financiero (comprende los bancos y entidades financieras oficiales)
b. Sector Público No Financiero (comprende el resto de entidades no incluídas en lo
anterior)
V. LAS EMPRESAS PUBLICAS
Una empresa pública es todo organismo, servicio o ente en la cual el Estado Nacional,
provincial o municipal participa mayoritariamente en el capital y/o control de su
dirección. Según su participación cubra íntegra o parcialmente el capital, se habla de
empresa pública o empresa mixta. Concordante con lo anterior por “empresa pública”
entendemos a toda empresa en sentido económico (organización de medios materiales y
esfuerzos personales para realizar determinada explotación económica) que se encuentra
en el sector público (no solamente estatal) de la economía
6
.
Existen distintas posturas sobre el alcance de la expresión empresa pública que se pueden
esquematizar según lo siguiente
7
:
CORRIENTES SOBRE CONCEPTUALIZACION DE LAS EMPRESAS PUBLICAS
Concepto limitado
Empresas de propiedad exclusiva del
Estado
En cuanto a los sujetos
Concepto Amplio
Empresas de propiedad exclusiva del
Estado, Sociedades Mixtas y Empresas
Privadas administradas y/o controladas
por el Estado
Concepto limitado
Empresas con finalidades económicas
(Comerciales, industriales, financieras,
etc.) (persiguen lucro)
En cuanto a las Actividades
Concepto Amplio
Empresas con finalidades económicas
y/o dedicadas a fines de “servicios
públicos”
Nuestra conceptualización de empresa pública abarca el sentido amplio de las mismas tanto
en lo que hace al sujeto, como en lo relativo a las actividades que llevan a cabo. Se reitera
que, de los alcances que se atribuyan a la referida conceptualización, derivan las diferencias
que se encuentran en la buena parte de los desarrollos doctrinarios y prácticos sobre el tema
que general dificultades que no pocas veces imposibilitan las comparaciones de todo orden.
Lo expuesto por Macón, cuando muestra las diferencias significativas que se encuentran con
relación a la participación de las empresas públicas en el producto bruto interno de nuestro
país es significativa: al comparar dos series, la del Banco Central de la República Argetina y
de la CEPAL, evidencia que la participación de las empresas públicas en el PBI según el
B.C.R.A llega a duplicar la que surge de la serie de la CEPAL. Buscadas las causas de esas
diferencias se las encuentra en la conceptualización de lo que cada una de esas instituciones
consideran por empresa pública
8
6
Dromi, R. J. “Derecho Administrativo Económico” Tomo I, p. 78. Dicho autor cita los antecedentes de Garrido Valenzuela,
Raúl, Las empresas estatales, Santiago, Jurídica, 1966, p. 66 y Gordillo, Agustín, Empresas del Estado, Buenos Aires, E.
Macchi, 1966, p. 76. La definición original habla de “medios humanos”, expresión que no se comparte porque se
basa el concepto de “hombre-engranaje” y no de “hombre-fin”.
7
Dromi, Roberto J., “Administración Territorial y Economía”, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid,
1983, p. 278
8
Macón, Jorge, “Las finanzas públicas argentinas – Período 1950-1980” Ediciones Macchi, 1985, p. 202/203
VI – LAS HACIENDAS PARAESTATALES
Por Hacienda Paraestatal se adopta la definición de la ex – Ley de Contabilidad Nacional, que
decía: “Las entidades de derecho privado en cuya dirección o administración tenga
responsabilidades el Estado o a las cuales éste se hubiere asociado, garantizado
materialmente su solvencia o utilidad, les haya acordado concesiones o privilegios o
subsidios para su instalación o funcionamiento, quedan comprendidas en la denominación
de haciendas paraestatales”(Art. 138º de dicha ley).
Los entes del Sector Privado, según sea su relación con el Estado, pueden o no ser
paraestatales. Se deben diferenciar los entes paraestatales de las haciendas paraestatales.
Hay entes paraestatales que no son haciendas paraestatales (por ej. los consejos
profesionales), mientras que otros sí lo son: por ejemplo, los Organismos no Gubernamentales
(ONG) que reciben subsidios o avales del Estado. Los consejos profesionales aludidos son
también típicos casos de entes paraestatales que no son haciendas paraestatales. En el derecho
administrativo se llaman entes públicos no estatales.
Cabe señalar que, un ente privado, aunque preste servicios públicos, como los taxímetros, en
la medida que no está involucrada la Hacienda Pública configura un ente paraestatal y no una
hacienda paraestatal. En igual sentido, las empresas de transporte de pasajeros son entes
paraestatales, porque coadyuvan a la prestación de un servicio público, pero si ellas no
reciben subsidios o avales del Estado, o por el contrato de concesión deben realizar
inversiones o pagar un canón, sólo existe la Hacienda Paraestatal por los montos respectivos.
En general la doctrina, las considera Haciendas Paraestatales en tanto y en cuanto se
encuentre involucrada la Hacienda Pública o el Estado tenga el control en sus decisiones.
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