HACIENDA
PUBLICA
Traductores
TEORICA
Y
APLICADA
Quinta
edición
Richard A. Musgrave
Harvard University
Peggy B. Musgrave
U niversity
of
California
at
Santa Cruz
JUAN FRANCISCO CORONA
RAMON
JUAN CARLOS COSTAS TERRONES
AMELIA DIAZ AL V AREZ
Profesores de Hacienda Pública.
Universidad de Barcelona
Revisor técnico
JOSE M.ª LOZANO IRUESTE
Catedrático de Hacienda Pública.
Facultad de Ciencias Económicas
y
Empresariales.
Universidad Complutense de Madrid
McGraw-Hill
MADRID•
BOGOTA • BUENOS
AIRES•
CARACAS
•GUATEMALA•
LISBOA
MEXICO • NUEVA
YORK•
PANAMA • SAN
JUAN•
SANTIAGO•
SAO
PAULO
AUCKLAND•
HAMBURGO• LONDRES• MILAN
•MONTREAL•
NUEVA
DELHI
•
PARIS
SAN FRANCISCO• SIDNEY• SINGAPUR • ST.
LOUIS•
TOKlO • TORONTO
Capítulo 1
Las
funciones
fiscales:
Una panorámica
*
A. Introducción:
Objeto de! estudio. Formas de análisis. Necesidad de! sector público.
Principalesfunciones.
B.
Función
de
asignación:
Bienes sociales
y
fallo de! mercado.
Pro-
visión pública de bienes sociales. Bienes sociales nacionales
y
locales. Provisión pública
frente a producción pública.
C.
La función
de
distribución:
Determinantes de la distribu-
ción. Cómo debe distribuirse la renta. Instrumentosjiscales de
la
política de distribución.
D. La función
de
estabilización.
Necesidad de la política de estabilización.
Los
instru-
mentos de
la
política de estabilización. E.
Coordinación de funciones presupuestarias.
F. Resumen.
A. INTRODUCCION
Actualmente, en la economía de los Estados Unidos, más del 20 por
100
del
Producto Nacional Bruto
se
compra por
el
gobierno; el gasto gubernamental to-
tal, incluyendo las transferencias, alcanza
el
35
por 100 y los ingresos fiscales
absorben
el
30
por
100.
A pesar de su volumen, esta participación pública
es
menor que la existente en otras economías desarrolladas, especialmente
las
de
la Europa occidental, donde la participación pública
en
la actividad económica
supera con frecuencia
el
50
por 100. Además de la actuación presupuestaria, la
*
Guía para
e!
!ector
dei Capítulo
1.
EI
presente capítulo está destinado a proporcionar una am-
bientación de carácter general dei problema fiscal, tomando, por consiguiente,
una
visión amplia de
las cuestiones que serán posteriormente contempladas con mayor detalle. No es raro, por
lo
tanto,
que
ai
lector
le
queden muchas dudas. No
se
preocupe. Serán aclaradas
(es
de esperar) conforme
avance.
3
4
HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
política pública influye sobre
el
curso de la actividad económica mediante las
políticas monetarias y de regulación, entre otras. Las empresas públicas tam-
bién juegan un papel importante en la mayoría de los países europeos aunque
su importancia
es
más reducida en los Estados Unidos. La economía "capita-
lista" moderna
es,
en consecuencia, un sistema mixto en
el
que las fuerzas pú-
blicas y privadas interactúan de forma total. De hecho,
el
sistema económico no
es
público ni privado, sino que supone una combinación de los dos sectores.
Objeto dei estudio
!::ste
libra trata de la economía del sector público considerado en la forma en
q
,w Jctúa en un sistema mixto. Su funcionamiento incluye no sólo la financia-
ción sino también una fuerte incidencia en
el
nivel y asignación de los recursos,
la distribución de la renta y
el
nivel de actividad económica. Aunque nuestro
objeto de estudio
se
conoce tradicionalmente bajo la denominación de hacienda
pública,
el
libra trata tanto de los aspectos reales como financieros de la cues-
tión. Además, no
es
posible tratar solamente de la economía "pública". Puesto
que
el
sector público actúa en interacción con
el
privado, en
el
análisis
se
con-
sideran ambos sectores. Los efectos de las políticas de gastos e ingresos no sólo
dependen de la reacción del sector privado, sino que la necesidad de medidas
fiscales queda determinada por la forma en que actuaría
el
sector privado en su
ausencia.
A pesar de esta amplia visión, no trataremos de la totalidad de la política
económica, limitándonos a aquella parte que actúa a través de medidas de
in-
gresos
y gastos del presupuesto público. Otros aspectos como la regulación de
la competencia mediante leyes,
el
comportamiento de la empresa pública y la
conducción de la política monetaria son sólo partes pequenas del presupuesto,
pero de gran importancia como instrumentos de política económica. Con todo,
únicamente las observaremos cuando estén vinculadas a la política presupues-
taria. La expresión "sector público", en la forma en que aquí
se
utiliza,
se
refiere
únicamente
al
sector presupuestario de la política económica.
Formas de análisis
En un análisis del sector público
se
pueden plantear diversos interrogantes. En-
tre ellos, los siguientes:
1. lQué criterios deben aplicarse cuand,o
se
está juzgando
el
mérito de diversas po-
líticas presupuestarias?
2. lCuáles son las respuestas dei sector privado a diversas medidas públicas como
son los cambios en los impuestos y en los gastos?
3. lCuáles son las fuerzas sociales, políticas e históricas que han configurado las ins-
tituciones fiscales actuales y que han determinado la formulación de la política
fiscal contemporánea?
La pregunta 1 hace necesaria
una
perspectiva "normativa"
-un
tipo de
análisis económico que analiza cómo
deberían
hacerse las
cosas-
y
se
pregunta
LAS
FUNCIONES
FISCALES: UNA PANORAMICA
5
cómo
se
pue~e evaluar la calidad de las instituciones y políticas fiscales y cómo
se
puede meJorar su resultado. La respuesta requiere establecer estándares de
"buena"
ejecución. De forma análoga al análisis de la conducta eficiente de
cons~midores Y empresas en
el
sector privado, la definición de estas estándares
da ongen a un tipo de análisis económico que
se
denomina "economía del bie-
ne~tar'.'
_e1:1
la jerga
profes!o1:1a1.
Sin embargo, la aplicación
al
sector público
es
°:ªs
dificil ya que los obJetivos de la política fiscal no están predeterminados
smo que
d~ben_
determin~~se °:ediante
el
proceso político. Además, los
objeti~
v?s de efici~ncia
~n
la utlhzación de recursos deben ser complementados me-
diante considerac10nes de equidad y justicia distributiva, ampliando
por
tanto
la esfera del análisis normativo.
La pregunta 2
se
debe hacer cuando
es
posible· esbozar los resultados
de
las
políticas alte_rnativas.
Si
se
trata de juzgar los méritos del impuesto sobre socie-
dades o del impue~to
so~r.e
las ventas
es
necesario conocer quién soportará
fi-
nalment~ la carga
imposi_tiv~,
algo que a su vez depende de cómo responda
el
sector pnvado al establecimiento de estos impuestos; si
se
trata de incrementar
la demanda agregada,
es
necesario saber los efectos de una reducción de im-
puestos o de un incremento en
el
gasto público, unas efectos que nuevamente
dependen de la magn~tud y velocidad de las respuestas de consumidores y em-
presas en el sector pnvado. Por tanto,
el
análisis de los efectos de
las
medidas
fiscales incluye lo que
se
ha
llamado economía "positiva"
es
decir la clase de
análisis económico
9-ue
trata de predecir, partiendo del análisis empírico, cómo
empre_sas
y consumidores responderán a los cambias económicos y comprobar
empíncamente las predicciones. .
_La
p_regunta
~
al demandar por qué la conducta final
del
gobierno es como
es,
imphca también un enfoque "positivo". Esta no
es
únicamente una cuestión
económica, sino que incluye también un amplio conjunto de factores históri-
cos, polít~cos y sociales.
lCómo_
intentan los grupos de presión afectar al proceso
fiscal y
_como
respondeu los legisladores a estas presiones? lEn qué medida están
determma~as por su renta las preferencias fiscales de los votantes?
Y lhasta qué
pµnto refleJa
de
hecho sus preferencias
el
proceso político?
Necesidad dei sector público
Desde
~l
punto de vista normativo,
wor
qué
es
necesario
el
sector público?
Si
se
empi~z~-
con las premisa~ generalmente aceptadas
por
nuestra sociedad:
1)
la
composicion de la producción debe situarse en línea con
las
preferencias de los
consumidores individuales y
2)
si
hay una referencia por la
toma
de decisio-
nes descentralizada
lPOr
qué no
se
deja toda la economía
al
sector privado? O
expresado con otras palabras:
si
se
supone que estamos en una economía de em-
presa priva~a
lP?r qué una parte sustantiva de la economía está sujeta a alguna
forma de d1rección en vez de dejarla a la "mano invisible" de
las
fuerzas del
mercado?
En parte,
el
predominio del gobierno puede reflejar la presencia de ideolo-
gías políticas y sociales que
se
aparten de las premisas acerca de la elección del
6
HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
consumidor y de la
toma
de decisiones descentralizada. Pero esto
es
una
parte
menor de la historia.
Es
más importante el hécho de que
el
mecanismo de mer-
cado por
sí
sólo no puede realizar todas las funciones económicas. La política
pública
es
necesaria para guiar, corregir y complementar al mercado en algunos
aspectos.
Es
importante darse cuenta de este hecho, ya que implica que el ta-
mafio adecuado del sector público
es,
en
un
grado importante,
una
cuestión téc-
nica más que ideológica.
Un
conjunto de razones explican este hecho, inclu-
yendo entre ellas las siguientes:
1.
La afirmación de que
el
mercado conduce a una utilización eficiente de recursos
(produce
lo
que los consumidores desean y
lo
hace de la forma más barata)
se
basa en la condición de mercados competitivos de factores y productos. Por tanto
no debe haber obstáculos a la libre entrada y consumidores y productores deben
tener un conocimiento total del mercado. La regulación gubernamental u otras
medidas pueden ser necesarias para asegurar estas condiciones.
2. Pueden ser también necesarias cuando la competencia no
es
eficiente debido a la
existencia de costes decrecientes.
3. Con mayor generalidad,
los
acuerdos e intercambios contractuales necesarios para
e!
funcionamiento dei mercado no pueden existir sin la protección y refuerzo de
una estructura legal prevista por
e!
gobierno.
4. Incluso
si
existe la estructura legal y
se
suprimen los obstáculos a la competencia,
las características de producción o consumo de algunos bienes son tales que no
pueden ser provistos por
e!
mercado. Surgen problemas de "externalidades" que
conducen ai "fallo de mercado" y requieren la corrección pública, sea por la vía
de la provisión presupuestaria, del subsidio o de la penalización impositiva.
5. Los valores sociales pueden requerir ajustes en la distribución de la renta y de la
riqueza resultante dei sistema de mercado y de la transmisión de los derechos de
propiedad por herencia.
6.
E!
sistema de mercado, especialmente en una economía de alto desarrollo finan-
ciem, no comporta necesariamente un alto nivel de empleo, una estabilidad en
el
nivel de precios
ni
una tasa de crecimiento económico socialmente deseados.
Es
necesaria la intervención pública con
e!
fin de asegurar
e!
cumplimiento de estos
objetivos. Como los acontecimientos de los afios ochenta han demostrado, este
es
e!
caso especialmente en una economía sujeta a repercusiones internacionales.
7.
Los puntos de vista público y privado respecto
ai
tipo de descuento a utilizar en
la valoración dei consumo futuro pueden ser distintos.
Como
se
observará posteriormente, los puntos 4 a 6 revisten una particular im-
portancia para evaluar la política presupuestaria.
Mantener que estas limitaciones del mecanismo de mercado hacen necesa-
rias medidas correctoras o compensadoras de política pública no prueba, natu-
ralmente, que cualquier medida política que
se
aplique vaya a mejorar real-
mente
el
rendimiento del sistema económico. La política pública, no menos que
la privada, puede equivocarse y ser ineficiente, y precisamente
el
objetivo básico
de nuestro estudio sobre la hacienda pública
es
el
de explorar cómo puede me-
jorarse la eficacia de la formulación y la aplicación de la política.
LAS
FUNCIONES
FISCALES: UNA PANORAMICA 7
Principales funciones
Aunque determinadas medidas de ingreso o gasto afectan a la economía de mu-
chas formas y pueden ser disefiadas para diversos objetivos,
es
posible presentar
algunos objetivos políticos más o menos definidos. En ellos
se
incluyen:
1.
La
provisión de bienes sociales o el proceso por
e!
que
e!
uso total
de
los recursos
se
divide entre bienes privados y sociales y por
e!
que
se
elige
la combinación de
bienes sociales. Esta provisión puede ser denominada/unción
de asignación
de
la
política presupuestaria. Las políticas de regulación, que uueden igualmente ser
consideradas como una parte de la función de asignación, no
se
incluyen aquí,
debido a que no son primordialmente un problema de política presupuestaria.
2.
El
ajuste de la distribución de la renta y la riqueza para asegurar
su
adecuación a
lo
que
la
sociedad considera un estado "equitativo" o "justo" de distribución, aquí
denominado
función de distribución.
3. La utilización de la política presupuestaria como un medio de mantener un alto
nivel de empleo, un grado razonable
de
estabilidad de los precios y una tasa apro-
piada de crecimiento económico que considere
los
efectos sobre
el
comercio in-
ternacional y la balanza de pagos. Nos referimos a todos estos objetivos
comofun-
ción de estabilización.
En la medida
en
que estos objetivos sean distintos,
es
probable
que
cual-
quier medida
de
ingreso o gasto afecte a más de un objetivo. Como
se
observará
ahora,
el
problema consiste consecuentemente en disefiar
la
política presupues-
taria
de
forma que la persecución de
un
objetivo no obstaculice la consecución
de otro.
B.
FUNCION
DE
ASIGNACION
Comenzamos por la función de asignación y la proposición de que determina-
dos bienes
-a
los que nos referiremos aquí como bienes sociales o públicos,
diferentes de
los
bienes
privados-,
no
pueden proveerse mediante
el
sistema de
mercado,
es
decir, a través de transacciones entre consumidores y productores
individuales. En algunos casos,
el
mercado falla totalmente, mientras que en
otros puede funcionar únicamente de una manera ineficaz
L,Por
qué se produ-
cen estos fenómenos?
Bienes sociales y fallo dei mercado
La razón básica para
el
fallo del mercado en la provisión
de
los bienes sociales
no consiste en que la necesidad de estos bienes sea percibida de una forma co-
lectiva, en tanto que para los bienes privados lo sea de forma individual.
Si
bien
las preferencias de las personas
se
ven influidas por su entorno social,
en
último
extremo las necesidades y las preferencias
se
experimentan por los particulares
y no por la sociedad como
un
todo. Además, tanto los bienes sociales como los
privados
se
incluyen en sus mapas de preferencia. De la misma forma en que
8
HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
yo
puedo ordenar mis preferencias entre
el
descanso en
el
interior de mi casa o
en mi jardín, también puedo ordenadas cuando
se
trata de mi jardín y los par-
ques públicos. La diferencia surge más de que los beneficias que producen los
bienes sociales no
se
limitan al consumidor en concreto que adquiere
el
bien,
como
es
el
caso de los bienes privados, sino que
se
encuentran disponibles tam-
bién para otros consumidores.
Si
yo
consumo hamburgesas o llevo un par de zapatos, estas productos en
concreto no estarán disponibles para las demás personas. Mi consumo y el suyo
se
sitúan en una relación de rivalidad. Pero consideremos ahora las medidas para
reducir la contaminación del aire.
Si
se
consigue una determinada mejora en la
calidad del aire,
el
beneficio resultante estará a disposición de todos los que res-
piren. En otras palabras, el consumo
de
estas productos por varias personas
es
"no rival", en
el
sentido de que la participación de una persona en los beneficias
no reduce los que están disponibles para los demás. Esta tiene importantes im-
plicaciones respecto a cómo
se
comportan los consumidores y
se
proveen los
dos tipos de bienes.
El
mecanismo de mercado está bien adaptado a la provisión de bienes pri-
vados.
Se
basa en
el
intercambio y éste
se
puede producir únicamente cuando
existe un título exclusivo de la propiedad que
se
va a intercambiar. De hecho,
podemos considerar
el
sistema de mercado como una gigantesca subasta en la
que los consumidores pujan por los productos y las empresas venden al mejor
postar.
Así,
el
mercado suministra
un
sistema de
sefi.ales
en
el
que las empresas
están guiadas por las demandas de los consumidores. Para bienes como las sal-
chichas o los zapatos, éste
es
un
mecanismo eficiente. No
se
pierde nada y
se
gana mucho cuando los consumidores son excluídos, a menos que paguen. La
aplicación del principio de exclusión tiende a ser una solución eficiente.
Sin embargo, éste no
es
el
caso en lo que
se
refiere a los bienes sociales. Aquí
sería ineficaz excluir a un consumidor de la participación
en
los beneficias, ya
que esta participación no reduce
el
consumo de otro. Por tanto la aplicación de
la exclusión no sería deseable, incluso cuando fuera fácilmente realizable. En
estas condiciones, los beneficias de los bienes públicos no
se
transforman en de-
rechos de propiedad de indivíduos concretos, y
el
mercado no puede funcionar.
Si
los beneficias están disponibles para todos, los consumidores no desearán
vo-
luntariamente efectuar pagos a los aferentes de estas bienes. Y o me beneficio
en igual medida del consumo de los demás como del mío propio y existiendo
miles o millones de otros consumidores, mi pago
es
sólo
una
parte insignifi-
cante del total. De esta forma, no
se
realizan pagos voluntarias, en especial
cuando hay muchos consumidores. La vinculación entre productor y consu-
midor
se
rompe y
el
gobierno debe ocuparse de la provisión de este bien.
La necesidad de provisión pública puede surgir incluso en situaciones en las
que
el
consumo
es
rival, de modo que sería adecuada la exclusión. Ocurre así
porque la exclusión puede ser imposible o prohibitivamente cara.
Así,
el
espacio
en un cruce de una ciudad muy poblada
es
escaso, pero un mecanismo para que
pague cada coche que pasa por
él
es
dificilmente factible.
Una
vez más,
el
go-
bierno tiene que intervenir cuando
el
mercado no puede resolver la situación.
LAS
FUNCIONES
FISCALES: UNA PANORAMICA
9
Provisión pública de bienes sociales
~l problema,
Pº:
tanto, consiste en cómo debería
el
gobierno determinar la can-
tidad de
est_os
b1enes
que
se
ha de proveer.
El
rechazo del pago voluntario por
los consur~udores
n_~
es
la
dificultad b~sica.
El
problema podría resolverse rápi-
dament~
s1
la
cuestion_
fuera la
de
enviar al recaudador de impuestos a aquellos
consumidores que
_rec1ben
los ~eneficios de los bienes sociales. Sin embargo, las
cosa~
no so~ tan simples. La d1ficultad reside en decidir
la
clase y cantidad de
un
b1en
soc_1al
que deb~ría suministrarse y cuánto
se
debería pedir que pagara a
u~ consumidor determmado. Puede resultar razonable establecer que el consu-
midor pague por los beneficias que reciba, como en
el
caso de los bienes priva-
dos. Pero esta no resuelve
el
problema;
la
dificultad radica en cómo valora estas
beneficias
el
que los recibe.
De la misma forma que los consumidores individuales no tienen motivos
para ofrecer
p~gos
voluntarias
al
productor privado, tampoco tienen motivo para
re:elar
al
gobierno en qué grado valoran
el
servido público. Si
yo
soy sólo
un
m1embro de un gran grupo de consumidores, la oferta total disponible para mí
no
se
ve
afectada de un
modo
significativo
por
mi propia contribución. Los
consumidores no tienen motivos para declarar qué servido
es
realmente valioso
para ellos, a menos que tengan
la
seguridad de que los demás van a hacer lo
mismo. Por consiguiente, no serviria para nada establecer
los
tributos sobre una
base
de
v~luntariedad. Las personas preferirán disfrutar como usuarios gratui-
tos
(free-rzders)
de
lo
que otros
les
facilitan.
Es
necesaria una técnica diferente
por la que puedan determinarse la oferta de bienes sociales y la asignación de
su
coste.
En esta situación
el
proceso político entra en escena como sustituto dei me-
canismo de mercado.
Es
necesario establecer
el
voto
por
media de elecciones en
lug~r.
~el
voto dei dólar. Ya que los electores saben que
se
hallarán sujetos a la
dec1s1_on
dei
vo~o
(sea por mayoría simple o por cualquier otra regia electoral),
cre~ran que
les
mt~resa votar de modo que
el
resultado
se
sitúe lo más próximo
pos1ble
a sus propias preferencias. La toma de decisiones
por
los electores
se
transforma en un sustituto de la revelación de preferencias mediante el mer-
ca~o
Y
la obtención de las participaciones en
el
coste que
se
decidan deben ser
aphcadas por
la
vía del sistema fiscal. Como
se
observará posteriormente la im-
posición
gene~a
coste~ de eficiencia o excesos de gravamen que no surge~
en
el
me~cado de
b1enes
pnvados. Además los resultados de la votación no compla-
ceran a
to.~as
las
personas
por
lo
que sólo
se
puede esperar que
se
aproximen a
una
solu~10n
_eficiente.
Esta
lo
harán más o menos perfectamente dependiendo
d~
la
efic1enc1a
d~l
proceso de votación y de la homogeneidad de
las
preferen-
c1as
de la comumdad sobre la cuestión.
Bienes sociales nacionales
y
locales
Aunq~e
~os
bienes s~cjales estén disponibles para todos,
sus
beneficias pueden
estar hm1tados espacialmente.
Así
los beneficias de la defensa nacional
se
reci-
10
HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
ben en todo
el
âmbito nacional, mientras que los de los faroles de las calles re-
vierten sólo en los residentes en la localidad. Esto sugiere que la naturaleza de
los bienes sociales tiene una interesante incidencia sobre la cuestión del federa-
lismo fiscal
-centralización
o descentralización-. Como
se
observará poste-
riormente puede defenderse que los bienes públicos nacionales sean suministra-
dos
por
el gobierno nacional y que los bienes públicos locales lo sean
por
el
gobierno local
1
•
Provisión pública frente a producción pública
Antes de considerar cómo
se
ha de organizar la provisión pública debemos tra-
zar una clara distinción entre
provisión
pública de los bienes sociales, en la forma
en que
se
utiliza aquí esta expresión, y producción pública. Estos dos conceptos
son distintos y en general no están relacionados, por lo que no deberían ser con-
fundidos
el
uno con
el
otro.
Los bienes privados pueden ser producidos y vendidos a compradores pri-
vados, sea por empresas privadas, que
es
el
caso más normal, sea por empresas
públicas, como por ejemplo, las de transporte y electricidad o la nacionalizada
industria britânica del carbón. Los bienes sociales, tales como las naves espacia-
les
o
el
material militar, pueden ser, de forma análoga, producidos por empresas
privadas y vendidos al gobierno; o también pueden producirse directamente bajo
dirección pública, como sucede con los servidos prestados por los funcionarias
civiles o las empresas municipales.
Si
decimos que los bienes sociales son
pro-
vistos públicamente, significa que
se
financian
por
medio del presupuesto y
puestos a disposición libres de cargas directas. No importa cómo sean
produci-
dos.
Cuando observemos
el
sector público en la contabilidad nacional, veremos
que
el
coste de esta provisión
se
divide en partes aproximadamente iguales entre
pagos realizados a los empleados públicos (cuya producción puede considerarse
como producción pública) y productos comprados a empresas privadas
2
•
La
producción pública de bienes privados que son vendidos en
el
mercado única-
mente juega un papel muy limitado en
el
sistema de los Estados Unidos.
C.
LA
FUNCION
DE
DISTRIBUCION
La función de asignación, que
se
ocupa de la provisión eficiente de bienes
so-
ciales, inevitablemente
se
aparta del proceso de mercado, pero plantea
el
tipo
de problema que tradicionalmente
se
ha planteado el análisis económico:
el
uso
eficiente de los recursos dadas una distribución de la renta y una pauta de las
pref erencias de los consumidores determinadas. La cuestión de la distribución
es
más difícil de tratar. En el día de hoy los aspectos distributivos son
un
im-
portante (con frecuencia
el
más importante) punto de controversia en
el
debate
1
Véase página 558.
2
Véase página 21.
LAS
FUNCIONES
FISCALES: UNA PANORAMICA
11
presupuestario. En particular, juegan un papel clave para determinar las políti-
cas de impuestos y transferencias.
Determinantes de
la
distribución
En ausencia de medidas de política para ajustar la distribución,
el
reparto
de
la
renta y la riqueza depende, en primer lugar, de la distribución de
las
dotaciones
de factores, incluyendo las capacidades individuales de generar ingresos y la
propiedad de la riqueza acumulada o heredada. La distribución de la renta, ba-
sada en estas dotaciones de factores, está determinada por
el
proceso de fijación
de precios de los factores que, en
un
mercado competitivo establece la retribu-
ción de los factores igualándola
al
valor de la productividad marginal. Por tanto,
la distribución de la renta entre las personas depende de
sus
dotaciones de
fac-
tores y de los precios que consiguen en
el
mercado.
Esta distribución de la renta puede estar o no ajustada a lo que la sociedad
considera una distribución correcta o justa.
Es
necesario hacer una distinción
entre:
1)
el
principio de que
el
uso eficiente de los factores precisa que los
fac-
tores de producción sean valorados de forma competitiva y
2)
la proposición de
que la distribución de la renta entre familias debería quedar fijada
por
el
pro-
ceso de mercado.
El
principio 1
es
una regla económica que debe observarse
para alcanzar una utilización eficiente de los recursos tanto
en
una economía
de mercado como en una economía planificada. La proposición 2
es
una
cues-
tión diferente. Por una parte, los precios de los factores determinados
en
el
mer-
cado pueden no corresponder a la norma competitiva. Pero incluso
si
todos los
precios de los factores, incluyendo salarios y otras contraprestaciones de servi-
cios personales, estuvieran determinados de forma competitiva, la pauta
de
dis-
tribución resultante pudiera no resultar aceptable. La distribución mediante el
mercado supone
un
grado sustancial de desigualdad, especialmente en la distri-
bución de la renta del capital; y aunque los puntos de vista acerca de la justicia
distributiva difieren, la mayor parte coincidiria en la necesidad de algún ajuste,
aunque sólo fuera establecer un nivel mínimo en el extremo inferior de la es-
cala. Sin embargo, estos ajustes pueden comportar costes de eficiencia que de-
ben ser tenidos en cuenta en
el
disefio de las políticas distributivas.
Cómo debe distribuirse
la
renta
La economía ayuda a determinar lo que constituye
un
uso
eficiente de
los
re-
cursos basado en pautas determinadas de distribución y
de
demanda efectiva.
Sin embargo, existe la cuestión adicional acerca del estado justo o equitativo de
la distribución.
El
análisis económico moderno ha abordado tímidamente el
problema. La esencia de la economía
del
bienestar actual ha sido la definición
de la eficiencia económica en unos términos que excluyen las consideraciones
distributivas.
Se
afirma que un cambio en las condiciones económicas
es
efi-
ciente
si
y sólo
si
la posición de alguna persona, llamémosle
A,
se
ve
mejorada
12
HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
sin que ninguna otra, incluyendo B y
C,
empeore. Este criterio, que puede ser
matizado y corregido de varias formas, no puede aplicarse a una medida redis-
tributiva que, por definición, mejora la posici,ón de A a expensas de las de B o
C.
Aunque la regia de "alguien gana y ninguno pierde" ha servido bien para la
evaluación de la eficiencia de los mercados y de determinados aspectos de la
política pública, contribuye poco a la resolución de las cuestiones sociales bási-
cas acerca de la distribución justa.
La respuesta a la cuestión de la distribución justa entrafía consideraciones
de filosofia social y juicios de valor. Los filósofos han considerado diversas res-
puestas, incluyendo
el
punto de vista de que las personas tienen derecho a los
frutos o beneficios que
se
deriven de sus dotes personales; que la distribución
debería ordenarse de forma que
se
maximice la felicidad o la satisfacción total
y que la distribución debería cumplir con unos determinados estándares de
equidad que, en
el
caso límite, pueden ser igualitarios. La elección entre estos
criterios no
es
simple, como tampoco resulta fácil aplicar cualquier criterio re-
ferente a la pauta "correcta" de distribución. Nos tropezaremos nuevamente
con estas dificultades, cuando nos ocupemos de nuevo de la política redistri-
butiva en
el
momento de interpretar la proposición, ampliamente aceptada, de
que las personas deberían pagar impuestos de acuerdo con su "capacidad de
pago".
Existen dos problemas principales en la articulación
de
una regia de justicia
en un estado real de distribución de la renta. En primer lugar,
es
difícil o im-
posible comparar los niveles de utilidad que diferentes individuos derivan de su
renta. No existe un sistema sencillo de sumar las utilidades, y por tanto los cri-
terios basados en estas comparaciones no resultan operativos. Esta limitación
ha llevado a la gente a pensar en términos de evaluación social en lugar de en
términos
de
medición de la utilidad subjetiva. La otra dificultad surge del hecho
de que
el
tamafío dei pastel a distribuir no deja de tener relación con la forma
en que
se
distribuye. Como
se
ha seíialado anteriormente, las políticas de redis-
tribución pueden suponer un coste de eficiencia que debe ser tenido en cuenta
cuando
se
ha de decidir la medida en que
se
deben perseguir los objetivos de
equidad.
Sin embargo, y no obstante todas estas dificultades, las consideraciones dis-
tributivas siguen siendo una importante cuestión de política pública. Parece que
la atención
se
está desplazando desde la preocupación tradicional con respecto
a las situaciones de renta relativa, la situación general de la igualdad y
las
rentas
excesivas correspondientes a la parte superior de la escala, hacia
lo
adecuado de
la renta en la parte inferior de esta escala. De esta forma,
el
debate actual pone
el
acento en la prevención de la pobreza, situando lo que
se
considera un mí-
nimo tolerable en
el
escalón inferior, en vez de poner un techo en la parte su-
perior, que
fue
en tiempos la mayor preocupación. Como observaremos, ello
tiene una incidencia importante en
el
disefío de la estructura impositiva.
LAS
FUNCIONES
FISCALES: UNA PANORAMICA
13
Instrumentos fiscales de
la
política de distribución
Entre los diferentes mecanismos fiscales la redistribución
se
instrumenta más
directamente mediante:
1)
un esquema de impuesto-transferencia que combina
la imposición progresiva de la renta de las familias con ingresos superiores con
una subvención a las
de
menor renta
3
.
La redistribución puede instrumentarse
alternativamente mediante:
2)
impuestos progresivos utilizados para la finan-
ciación de servidos públicos, especialmente de
las
viviendas sociales que bene-
fician particularmente a las familias de bajos ingresos. Finalmente, la redistri-
bución puede conseguirse mediante:
3)
una combinación
de
impuestos sobre los
bienes adquiridos mayoritariamente por
los
consumidores de ingresos elevados,
junto con una serie de subvenciones a otros productos que son utilizados prin-
cipalmente por los consumidores
,de
renta baja.
Al
escoger entre instrumentos alternativos hay que tener
en
cuenta
los
ex-
cesos de gravamen o costes de eficiencia resultantes, es decir, costes que surgen
cuando
se
interfieren
las
elecciones del consumidor o del productor. La redis-
tribución por la vía de un mecanismo de impuesto sobre la renta-transferencia
tiene la ventaja de que no interfiere con las elecciones individuales de consumo
o de producción. Sin embargo, ni siquiera este mecanismo carece
de
un
"coste
de eficiencia", ya que distorsiona la elección entre renta y ocio. Como
se
obser-
vará posteriormente,
una
solución óptima puede requerir
una
combinación
compleja de impuestos y subsídios. Sin embargo, por ahora no nos ocuparemos
de ello, y consideraremos que la función de distribución
se
satisface por un con-
junto de impuestos directos sobre la renta y transferencias.
Aunque
la
redistribución implica inevitablemente
un
coste de eficiencia esto
no supone en
sí
mismo una razón concluyente
encontra
de estas medidas. Nos
dice simplemente que:
l)
cualquier cambio distributivo dado debería ser lo-
grado
ai
menor coste de eficiencia posible y
2)
existe la necesidad
de
equilibrar
los objetivos
de
eficiencia y equidad en conflicto.
Una
política óptimamente di-
rigida deberá considerar ambas cuestiones.
D.
LA
FUNCION
DE
ESTABILIZACION
Una
vez tratado
el
papel de la política presupuestaria en cuestiones de asigna-
ción y distribución, debemos ahora examinar su peso en la política macroeco-
nómica,
es
decir, sobre objetivos tales como un alto nivel de empleo,
un
razo-
nable grado
de
estabilidad del nivel de precios, la solidez
de
las cuentas exteriores
y una aceptable tasa
de
crecimiento económico.
3
Un
impuesto progresivo
se
define como aquél en
e!
que la relación entre
e!
impuesto
y
Ia
renta
crece
ai
crecer la renta.
14
HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
Necesidad de
la
política de estabilización
La consecución de los objetivos anteriores no
se
produce automáticamente, sino
que exige la dirección de la política pública. Sin ella, la economía tiende a estar
sujeta a fluctuaciones importantes y puede sufrir períodos sostenidos de desem-
pleo o inflación. Para empeorar las cosas
-como
hemos aprendido dolorosa-
mente en la década de los
setenta-
el
desempleo y la inflación pueden coexis-
tir. Con una dependencia internacional creciente, los impulsos de inestabilidad
se
pueden transmitir
de
un país a otro,
lo
que complica aún más el problema.
El
nivel general de empleo y precios de la economía depende dei nivel de la
demanda agregada en relación con la producción potencial o de plena capaci-
dad valorada a los precios vigentes.
El
nivel de demanda
es
una función de las
decisiones de gasto de millones de consumidores, directivos de sociedades, in-
versores, financieros y empresarios. A su vez, estas decisiones dependen de un
gran número de factores, tales como la renta actual y pasada, la riqueza relativa,
las posibilidades de crédito y las expectativas. En
un
período cualquiera, el nivel
de gasto puede ser insuficiente para asegurar
el
pleno empleo dei trabajo y de
los demás recursos. Por diversas razones, que incluyen
el
que los salarios y los
precios
se
muestran rígidos a la baja, no
se
dispone de ningún mecanismo por
el
que
ese
empleo
se
recupere automáticamente.
Se
necesitan, por tanto, medi-
das expansivas para elevar la demanda agregada. En otros momentos,
es
posible
que
el
gasto pueda exceder dei producto disponible en condiciones de alto nivel
de empleo
y,
por tanto, pueda causar inflación.
Entales
situaciones resultarán
necesarias medidas restrictivas para reducir la demanda. Además, del mismo
modo que una demanda insuficiente puede dar origen a más insuficiencia, un
aumento de precios puede generar otros aumentos posteriores de precios, con-
duciendo a una inflación renovada. En ninguno de estos casos existe un proceso
de ajuste automático por
el
que la economía regrese al alto nivel de empleo y a
la estabilidad.
El
cambio en las expectativas introduce una fuerza dinámica que
puede constituir
tanto
una
fuente de crecimiento
como
de inestabilidad y
declive.
Los
instrumentos de
la
política de estabilización
Los instrumentos de la política disponibles para tratar estos problemas implican
tanto medidas monetarias como fiscales y su interacción reviste
una
gran im-
portancia.
Instrumentos monetarios.
Aunque
es
posible confiar en
el
mecanismo de
mercado, cuando funciona bien, para determinar la asignación de recursos en-
tre los bienes privados, no puede por
sí
solo regular adecuadamente la oferta
monetaria. Como Walter Bagehot seftalaba hace un siglo, "el dinero no
se
con-
trola a
sí
mismo".
El
sistema bancario, sin ningún tipo de control, no producirá
exactamente aquella oferta monetaria que resulta compatible con la estabilidad
económica, sino que
-como
respuesta a las demandas de crédito del mer-
LAS
FUNCIONES
FISCALES: UNA PANORAMICA
15
cado-
acentuará las tendencias a la fluctuación existentes.
Por
consiguiente, la
oferta monetaria debe ser controlada por la autoridad monetaria central y ajus-
tarse a
las
necesidades de la economía en términos tanto
de
la estabilidad a corto
plazo como dei crecimiento a largo plazo. La política monetaria
-incluyendo
los requisitos de reservas, tipos de descuento y política
de
mercado
abierto-
constituye un componente indispensable de la política de estabilización.
La
ex-
pansión de la oferta monetaria tenderá a incrementar la liquidez, a reducir los
tipos de interés
y,
por tanto, a incrementar el nivel de demanda;
las
restriccio-
nes monetarias actuarán en sentido inverso.
Instrumentos fiscales.
La política fiscal también tiene
una
incidencia di-
recta sobre
el
nivel de demanda. La elevación del gasto público será expansiva
ya
que
se
incrementa la demanda inicialmente en
el
sector público y de ahí
se
trasmite a los mercados privados. De forma análoga, los recortes impositivos
pueden ser expansivos ya que
los
contribuyentes tendrán un mayor nível de renta
y,
por tanto, puede esperarse que gasten más. En consecuencia, los cambios
en
e!
nivel del déficit juegan
un
importante papel.
AI
propio tiempo, la forma
en
que
se
financie
el
déficit también es importante.
Si
va acompaftada de una po-
lítica monetaria no restrictiva, los efectos expansivos de la financiación
dei
dé-
ficit serán mayores que
si
se
financia mediante un incremento de la apelación
al
crédito.
Si
la política monetaria fuera restrictiva, la colocación de la deuda
adicional produciría un incremento en
e!
tipo de interés y en consecuencia ten-
dría un efecto restrictivo sobre
el
nivel de actividad dei mercado. Además, los
efectos sobre los movimientos internacionales de capital, como
se
ha observado
en
la
economía norteamericana de los ochenta, revisten también una gran im-
portancia.
E.
COORDINACION
DE
FUNCIONES PRESUPUESTARIAS
Como
se
seftaló anteriormente, la política presupuestaria comporta un con-
junto de objetivos distintos, que en la práctica
se
solapan,
lo
que
en
consecuen-
cia supone complicaciones a la hora del disefto de
una
política eficiente, o sea
un disefto que satisfaga sus diferentes objetivos.
Supongamos, en primer lugar, que
las
personas desean
un
incremento
en
la
oferta de servidos públicos.
Es
necesario incrementar los impuestos para pagar
estos servicios,
lo
que a su
vez
conduce a la cuestión de cómo deben ser distri-
buidos. Según los tributos que
se
utilicen, la imposición puede cambiar
la
dis-
tribución de la renta disponible para uso privado. Así, algunos votantes pueden
favorecer (rechazar)
e!
cambio propuesto en los servidos públicos porque les
agrada (desagrada)
e!
cambio resultante en la distribución y no debido
aqueles
agrade (desagrade)
e!
servido público. Idealmente las dos cuestiones estarían se-
paradas: la sociedad suministraría lo que
se
considera un estado justo de distri-
bución y luego adecuaría la financiación de los servidos públicos a los benefi-
cios que los contribuyentes obtienen de estos servidos. Debido a que este
procedimiento en dos fases
es
de difícil realización, las decisiones acerca
de
la
16
HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
provisión de servicios públicos tienden a entremezclarse y distorsionarse por
consideraciones distributivas.
Un
razonamiento análogo
se
puede también apli-
car en sentido inverso, cuando la oferta de bienes públicos
y,
por tanto, los im-
puestos deben reducirse.
En segundo lugar, supongamos que la sociedad desea cambiar la distribu-
ción en
el
sentido de una mayor (menor) igualdad. Este cambio
se
puede con-
seguir utilizando impuestos progresivos (regresivos) para financiar transferen-
cias a las rentas menores (mayores). Pero esto también
se
puede alcanzar
mediante un incremento (reducción) en la oferta de aquellos servicios públicos
particularmente valiosos para los grupos de renta baja (alta). Sin embargo, esto
interfiere en la pauta de servicios públicos que los consumidores desearían ob-
tener en una determinada distribución de la renta. De nuevo, un objetivo
se
puede aplicar de tal forma que interfiere con otro.
Finalmente, consideremos
el
papel estabilizador de la política fiscal. Supon-
gamos que
es
necesaria una política más (menos) expansiva. Esto
se
puede con-
seguir elevando (disminuyendo) los gastos
en
servicios públicos o disminu-
yendo (elevando)
el
nivel de los impuestos. En
el
primer caso
se
interfiere con
el
objetivo asignación de la política fiscal mientras que en el último no. Sin em-
bargo, en este último caso
se
presenta la cuestión de cómo instrumentar los
cambios en
el
nível
de
impuestos. Para que las medidas de estabilización sean
neutrales con respecto a los objetivos de asignación y distribución, los cambios
proporcionales
en
el
nivel de los tipos impositivos pueden ser una solución ade-
cuada.
Como veremos en
el
curso de este estudio, hay muchas excepciones que ha-
cen necesario matizar las sencillas regias anteriores. No obstante,
es
importante
recordar que hay distintos objetivos políticos y que la política debe intentar mi-
nimizar los conflictos entre ellos.
F.
RESUMEN
El
presente capítulo, siendo como
es
en
sí
mismo
un
resumen, apenas puede
resumirse más. No obstante, las principales ideas presentadas son las siguientes:
1.
Las modernas economías conocidas
como
capitalistas son, de hecho, economías
mixtas,
en
las que
un
tercio o más de su actividad económica tiene lugar
en
e!
sector público.
2.
A
los efectos de este libro,
se
utiliza
e!
término "sector público" para referirse a
aquellas partes de la política económica dei gobierno que
encuentran
su expresión
en
medidas presupuestarias (de gastos e ingresos).
3.
Se
distinguen tres tipos principales de actividad presupuestaria, a saber:
1)
la pro-
visión pública de ciertos bienes y servicios, conocidos
como
"bienes sociales";
2) los ajustes
en
el estado
de
la distribución de la
renta
y la riqueza, y 3) las me-
didas
que
se
ocupan
del desempleo, la inflación y el crecimiento
económico
ina-
decuados.
4.
AI
analizar la provisión de bienes sociales (función de asignación)
se
hace referen-
cia a los bienes y servicios
que
deben pagarse mediante la financiación presupues-
LAS
FUNCIONES
FISCALES: UNA PANORAMICA
17
taria
..
E!
que la ~r?ducción de
e~t.os
bienes se realice
por
un
ente
público o
e!
que
los b1enes
Y
serv1c10s
sean
adqumdos
a empresas privadas
es
cosa distinta.
5.
La
provisión
d~
_los
bienes s?ciales ~lantea problemas diferentes de aquellos que
surgen
en
relac10n
con
los b1enes pnvados. Debido a que los bienes sociales son
de consumo
no
rival, las preferencias de los consumidores no se revelan mediante
la
puja
de los consumidores
en
e!
mercado.
Por
consiguiente, es preciso
un
pro-
ceso político y la financiación presupuestaria.
6. La
pauta
de distribución que resulta de la
pauta
existente de dotación
de
factores
~
de su venta
en
e!
mercado no es, necesariamente,
una
que la sociedad considere
Justa. Puede
que
sean precisos ajustes
en
la
distribución, y las políticas de im-
puestos
Y
transferencias ofrecen
un
medio efectivo
de
instrumentados
dando
ori-
gen a
una
función de distribución
en
la política presupuestaria. '
7.
La~
~olíticas tribu_taria y del gasto afectan a la
demanda
agregada y ai nivel
de
la
act1v1da~
e_conóm1ca.
Constituyen igualmente
un
importante
instrumento
para el
mantemm1ento ~e la ~stabilidad económica, incluyendo
e!
alto nivel de empleo y
e!
control de la mflac1ón. De
aquí
que la función de estabilización
se
introduzca
como
la tercera función presupuestaria.
8.
E!
_m~yor
pr?b!ema consiste. en
cómo
manejar
la política fiscal de forma que sus
obJet~~os
~as
importantes, mcluyendo los aspectos
de
asignación, distribución y
estab1hzac10n, puedan ser satisfechos simultáneamente.
LECTURAS COMPLEMENTARIAS
CoLM,
G.:
Essays
in
Public Finance
and
Fiscal Policy,
New York: Oxford, 1955, cap.
1.
MILLS,
G.
B.,
~
PALMER,
J. (eds.):
Federal Budget Policy
in
the 1980s,
Washington, D.C.:
Urban Inst1tute, 1984.
MusGRA
VE,
R.
A.:
The Theory
of
Public Finance,
New
York:
McGraw-Hill,
1959,
caps.
1,
2.
PHELPS,
E.
(ed.):
Private Wants and Public Needs,
ed. rev., New York: Norton, 1965.
P1oou,
A.
C.:
A Study
in
Public Finance,
London: Macmillan, 1928, parte
I.
STIGLER,
G. F.:
The Citizen
and
the State,
Chicago: University
ofChicago
Press, 1975,
caps.
1,
2,
5.
estado gobierno y nacion.pdf
Estamos procesando este archivo...
Lamentablemente la previsualización de este archivo no está disponible. De todas maneras puedes descargarlo y ver si te es útil.
Descargar
Estamos procesando este archivo...
Lamentablemente la previsualización de este archivo no está disponible. De todas maneras puedes descargarlo y ver si te es útil.